Norme di semplificazione. Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) intende tradurre in riforme e investimenti le sei aree di intervento previste dal programma europeo:

  • transizione verde; trasformazione digitale;
  • crescita intelligente, sostenibile e inclusiva;
  • coesione sociale e territoriale; salute e resilienza economica, sociale e istituzionale;
  • politiche per le nuove generazioni, l’infanzia e i giovani.

È evidente. Esaminando le sei aree di intervento, si vede come la scuola abbia un’importanza fondamentale. E ciò sia come nodo principale di cui tenere conto per il raggiungimento degli obiettivi programmati, sia come destinataria di gran parte delle risorse.

Inoltre, ben a ragione, considerato anche il fatto che nel passato la scuola italiana è stata spesso trascurata, in termini di assegnazione di finanziamenti e anche in termini di ristrutturazione edilizia.

Nel tradurre il piano programmato in riforme ed investimenti si è tenuto conto della necessità di “semplificare” ed “ottimizzare” le procedure relative all’acquisizione di beni, servizi, forniture ed effettuazione di lavori.

Perciò, facendo seguito alle modifiche già intervenute, in materia di semplificazione, sull’originario D.Lgs.vo 50 del 19 aprile 2016, strutturato in applicazione delle direttive emanate dal Parlamento e dal Consiglio Europeo, è stato pubblicato il Decreto Semplificazioni, D.L. 76 del 16 luglio 2020. Convertito nella legge 120 dell’11 settembre 2020, e, successivamente, il D.L. 77 del 31 maggio 2021, convertito nella legge 108 del 29 luglio 2021.

È proprio questo Decreto Legge 77/2021, denominato Decreto Semplificazioni bis, che ha introdotto norme volte ad agevolare la realizzazione dei traguardi e degli obiettivi previsti nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) e nel Piano Nazionale Complementare (PNC).

Tale decreto incide maggiormente sulla “semplificazione” ed “ottimizzazione” delle procedure, e, inoltre, contiene norme specifiche per le istituzioni scolastiche, inquadrate come stazioni appaltanti.

Non a caso il titolo attribuito è il seguente: “Governance del Piano Nazionale di Rilancio e Resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure”.

La parte II contiene questa specifica: “Disposizioni di accelerazione e snellimento delle procedure e di rafforzamento della capacità amministrativa”.

Il Decreto Semplificazioni bis dedica l’intero Titolo IV (artt. 47 – 56) alla materia degli appalti pubblici, prevedendo:
  • nuove semplificazioni per gli affidamenti dei contratti pubblici sotto soglia valide fino al 30 giugno 2023;
  • modifiche alla disciplina del subappalto;
  • ulteriori previsioni di semplificazione e accelerazione delle procedure di affidamento;
  • nuove disposizioni specificamente. Rivolte a regolare le procedure di affidamento dei contratti finanziati, in tutto o in parte, con le risorse previste dal PNRR e PNC.
    L’art. 51, in particolare, ha modificato i presupposti delle procedure di affidamento, intervenendo sulle lettere a) e b) dell’art. 1, comma 2 del D.L. n. 76/2020 e, nel dettaglio, prevedendo:

a) l’affidamento diretto per lavori di importo inferiore a 150.000 euro e per servizi e forniture. Ivi compresi i servizi di ingegneria e architettura e l’attività di progettazione, di importo inferiore a 139.000 euro.

In tali casi la stazione appaltante procede all’affidamento diretto. Anche senza consultazione di più operatori economici. Fermi restando il rispetto dei principi di cui all’articolo 30 del codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50.

Tale norma consente alle stazioni appaltanti, scuole comprese, di poter procedere ad affidamenti diretti,. Anche senza consultazione di due o più operatori economici, all’interno degli importi previsti, ma, in applicazione dell’art. 30 del D. Lgs. vo 50/2016, rispettando sempre i criteri di economicità, efficacia, tempestività e correttezza.

Nell’affidamento degli appalti e delle concessioni, le stazioni appaltanti rispettano, inoltre, i principi di libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità. Nonché di pubblicità, con le modalità indicate dal codice dei contratti pubblici.

La legge di conversione, a garanzia dell’affidabilità dei contratti e del rispetto dei principi che disciplinano gli affidamenti sottosoglia, ha aggiunto che in questi casi resta ferma anche l’esigenza che siano scelti soggetti in possesso di pregresse e documentate esperienze, analoghe a quelle oggetto di affidamento: Anche individuati tra coloro che risultano iscritti in elenchi o albi istituiti dalla stazione appaltante, e comunque nel rispetto del principio di rotazione.

In pratica viene sottolineata l’esigenza, già codificata dall’art.83 del decreto 50/2016, sul possesso dei requisiti di idoneità professionale e di capacità tecniche e professionali da parte degli operatori economici.

Quanto all’eventuale richiesta di preventivi ed alle relative modalità, rientra nella discrezionalità della Stazione appaltante, competente in materia, determinare le modalità attraverso cui addivenire all’individuazione del proprio contraente diretto.

Il MIT (Ministero delle Infrastrutture e Trasporti), ora divenuto MIMS (Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili”, ha emesso un suo parere, il n. 764 del 2020, relativamente alla configurazione dell’affidamento diretto, alla luce del primo Decreto Semplificazioni:

“L’affidamento diretto previsto dall’art. 1, comma 2 della legge n. 120/2020, modificato dall’art. 51 del DL.77/2021, convertito nella legge 108/2021, in deroga all’art. 36, comma 2 del codice, non presuppone una particolare motivazione né lo svolgimento di indagini di mercato.

Il legislatore, infatti, per appalti di modico importo, ha previsto tali modalità di affidamento semplificate e più “snelle”. Ciò al fine di addivenire ad affidamenti in tempi rapidi.

L’eventuale confronto dei preventivi di spesa forniti da due o più operatori economici rappresenta comunque una best practice. Salvo che ciò comporti una eccessiva dilazione dei tempi di affidamento che, invece, sarebbe in contrasto con la ratio che informa l’intero decreto semplificazioni.

Resta fermo che occorre procedere nel rispetto dei principi di cui all’art. 30 del d.lgs. 50/2020”. Pertanto, in base alla norma di semplificazione, l’amministrazione può procedere all’affidamento diretto tramite determina in forma semplificata ai sensi dell’art. 36, comma 2 del d.lgs. 50/2016, e ss.mm.ii..

Tale atto conterrà, in modo semplificato, l’oggetto dell’affidamento, l’importo, il fornitore, le ragioni della scelta del fornitore, il possesso da parte sua dei requisiti di carattere generale, nonché il possesso dei requisiti tecnico-professionali, ove richiesti.


b) la procedura negoziata, senza bando, di cui all’art. 63 del d.lgs. n. 50 del 2016, previa consultazione di almeno cinque operatori economici, ove esistenti, nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti, che tenga conto anche di una diversa dislocazione territoriale delle imprese invitate, individuate in base ad indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici, per l’affidamento di servizi e forniture. Ivi compresi i servizi di ingegneria e architettura e l’attività di progettazione, di importo pari o superiore a 139.000 euro e fino alle soglie di cui all’articolo 35 del decreto legislativo n. 50 del 2016 (dall’1.01.2022 e fino al 31.12.2023 euro 140.000,00).

Nonché di lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro e inferiore a un milione di euro, ovvero di almeno dieci operatori per lavori di importo pari o superiore a un milione di euro e fino alle soglie di cui all’art. 35 del codice dei contratti pubblici( dall’1.01.2022 e fino al 31.12.2023 euro 5.382.000,00).
Inoltre, il medesimo art. 51 del D.L. n. 77/2021 ha prorogato sino al 30 giugno 2023 i termini della disciplina transitoria del D.L. 76/2020, inizialmente prevista sino al 31 dicembre 2021. Fin qui le norme di semplificazione relative agli appalti pubblici.

L’art. 55 del D.L. 77/2021 declina, nel dettaglio, alcune norme di semplificazione, da adottarsi, nello specifico, a cura delle Istituzioni Scolastiche:
comma 1 lettera b): per le misure relative alla transizione digitale delle scuole, al contrasto alla dispersione scolastica e alla formazione del personale scolastico da realizzare nell’ambito del PNRR:

1) al fine di rispettare le tempistiche e le condizioni poste dal Regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 febbraio 2021, le istituzioni scolastiche, qualora non possano far ricorso agli strumenti di cui all’articolo 1, commi 449 e 450, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, possono procedere anche in deroga alla citata normativa nel rispetto delle disposizioni del presente titolo;

2) i dirigenti scolastici, con riferimento all’attuazione degli interventi ricompresi nel complessivo PNRR, procedono agli affidamenti nel rispetto delle soglie di cui al decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, come modificato dal decreto 77/2021, anche in deroga a quanto previsto dall’articolo 45, comma 2, lettera a), del decreto del Ministro dell’Istruzione, Università e della Ricerca, n. 129 del 28 agosto 2018;

3) fermo restando lo svolgimento dei compiti di controllo di regolarità amministrativa e contabile da parte dei revisori dei conti delle istituzioni scolastiche, come disciplinati dal decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca n. 129 del 2018, ai fini del monitoraggio sull’utilizzo delle risorse assegnate alle istituzioni scolastiche, i revisori dei conti utilizzano apposita piattaforma digitale messa a disposizione dal Ministero dell’istruzione, alla quale è possibile accedere anche tramite il sistema pubblico di identità digitale, secondo indicazioni del Ministero dell’istruzione, sentito il Ministero dell’economia e delle finanze;

4) le istituzioni scolastiche beneficiarie di risorse destinate al cablaggio e alla sistemazione degli spazi delle scuole possono procedere direttamente all’attuazione dei suddetti interventi di carattere non strutturale, previa comunicazione agli enti locali proprietari degli edifici. Non è richiesta, quindi, la preventiva autorizzazione da parte dell’Ente proprietario.

Cosa significano queste ulteriori norme, in relazione ai punti 1) e 2) descritti?
Punto 1). Le scuole possono procedere all’affidamento della fornitura di beni e servizi, nonché all’affidamento di lavori, (nel caso non possano rispettare tali vincoli di legge), anche in deroga al comma 449 della legge finanziaria del 2007, che stabilisce l’obbligo per tutte le amministrazioni pubbliche, scuole comprese, di effettuare approvvigionamenti di beni e servizi attraverso l’utilizzo delle Convenzioni quadro CONSIP, qualora attive.

Inoltre le scuole possono procedere anche in deroga al comma 450, che invece stabilisce che le amministrazioni pubbliche sono tenute, per importi superiori ad euro 5.000,00, ad utilizzare piattaforme elettroniche per i loro approvvigionamenti, quindi il MEPA (Mercato elettronico della Pubblica Amministrazione), o altre piattaforme elettroniche messe a disposizione da altri mercati elettronici, o dal sistema telematico messo a disposizione dalla centrale regionale di riferimento per lo
svolgimento delle relative procedure.

Punto 2). I dirigenti scolastici, in riferimento alle procedure da organizzare nell’ambito dell’utilizzo delle risorse del PNRR, possono procedere agli affidamenti, in applicazione dell’art. 51 del D.L. 77/2021, anche in deroga a quanto previsto dall’art. 45 comma 2, lettera a) del D.I. 129/2018, che stabilisce che il Consiglio di Istituto deve fissare criteri e limiti all’attività negoziale del Dirigente scolastico, per importi superiori ad euro 10.000,00. Quindi i dirigenti scolastici possono procedere ad affidamenti diretti anche senza l’apposita delibera motivata del Consiglio che innalzi la soglia dell’affidamento diretto fino ad euro 139.000,00 per acquisizione di beni, servizi e forniture e fino ad euro 150.000,00 per lavori.

Nell’esame delle norme dettate dal decreto Semplificazioni bis, è necessario esaminare in ultimo, ma non da ultimo, l’art. 47 del citato decreto.

Nello specifico, viene ricordato a tutte le stazioni appaltanti che, qualora vengano indette procedure che riguardano investimenti pubblici finanziati, in tutto o in parte, con risorse previste nel PNRR o nel PNC, occorre applicare le indicazioni del decreto 77/2021 e inserire nella documentazione le specifiche previsioni indicate nell’art.47 del decreto. Si tratta della disposizione che, allo scopo di perseguire le finalità relative alle pari opportunità, sia generazionali che di genere, e di promuovere l’inclusione lavorativa delle persone disabili, prevede l’adempimento di specifici obblighi, nonché l’eventuale assegnazione di un punteggio aggiuntivo all’offerente o al candidato che rispetti determinati requisiti, nell’ambito delle procedure di gara relative agli investimenti pubblici finanziati con il PNRR o il PNC.

Fra le diverse misure indicate dalla legge 108/21 si prevede ad esempio che le aziende, anche di piccole dimensioni (con almeno 15 dipendenti), che partecipano alle gare di appalto o che risultano affidatarie dei contratti, debbano consegnare una relazione sulla situazione del personale maschile e femminile, nonché sull’adempimento degli obblighi previsti dalla normativa vigente in materia di inserimento lavorativo dei disabili (commi 2, 3 e 3-bis). Alla luce di queste
disposizioni, le stazioni appaltanti sono pertanto tenute ad inserire nella documentazione delle procedure di acquisto (autonome o svolte sul MEPA) apposite clausole derivate dall’articolo 47 del codice appalti, fra cui quelle relative al fatto che gli operatori economici partecipanti alle procedure devono produrre la documentazione specificata all’art. 47 commi 2 e 3, che varia in base alle dimensioni dell’azienda, con riferimento alla situazione «di genere» del personale impiegato.

Viene specificato che l’inadempimento a tali obblighi prevede, a seconda dei casi, l’esclusione dalla procedura o è sanzionato con penali appositamente previste nei contratti di appalto.

Altro elemento da tenere presente riguarda la necessità che le stazioni appaltanti inseriscano, come requisiti necessari e come ulteriori requisiti premiali dell’offerta, criteri orientati a promuovere l’imprenditoria giovanile, l’inclusione lavorativa delle persone
disabili, la parità di genere e l’assunzione di giovani, con età inferiore a 36 anni, e donne (art. 47 comma 4 della legge 108 di conversione del decreto 77/2021).

A conclusione dell’esame delle norme di semplificazione illustrate, una considerazione viene spontanea: il legislatore ha notevolmente posto in rilievo l’importanza di ottenere risultati, rispetto ad obiettivi programmati, in tempi più brevi e ristretti, relativamente a procedure più snelle e semplici per le stazioni appaltanti, ma sicuramente il Dirigente della Pubblica Amministrazione, responsabile unico del procedimento, nell’attuazione pratica delle procedure e nello svolgimento dei suoi compiti connessi all’affidamento di un appalto, si farà carico di maggiori responsabilità, legate alla gestione di finanziamenti di importo notevole e alla necessità di concludere le varie fasi in tempi più rapidi.

Il tutto senza ovviamente trascurare o ritardare i controlli obbligatori sugli operatori economici coinvolti in dette procedure.