Articolo a cura della Dott.ssa Manuela Lenci e introduzione a cura della Dott.ssa Paola Perlini
Lo scopo di questo articolo della Dott.ssa Manuela Lenci è evidenziare i presupposti normativi e fornire le indicazioni essenziali e pratiche per scegliere correttamente ed efficacemente tra le varie procedure di acquisto, presenti sul MePA, anche alla luce, a partire dal 26 maggio 2022, dell’operatività della nuova Piattaforma di e-Procurement DAG/Consip.
Approfondiamo ulteriormente quindi questo argomento che precedentemente con l’altro autore, Dott.ssa Annamaria Stammitti, avevamo affrontato soprattutto dal punto di vista tecnico fornendo indicazioni anche sul funzionamento reale della piattaforma Mepa rinnovata.
L’aspetto più innovativo e interessante è sicuramente la modalità di scelta del contraente attraverso il Confronto di preventivi.
Tale procedura, ricompresa tra le RdO, consente di avviare un confronto tra preventivi per lavori, servizi o forniture. Tale novità consente alle Stazioni Appaltanti di procedere ad una indagine di mercato ed al confronto di preventivi, individuando l’operatore economico che meglio soddisfa le esigenze della Stazione Appaltante. A differenza della trattativa diretta, può coinvolgere più operatori economici, invitati a presentare offerta.
Quindi tale modalità permette di realizzare la “best practice” dell’indagine di mercato, prevista nelle Linee Guida ANAC n. 4, a garanzia dei principi comuni ex art. 30 Dlgs 50/2016, conciliando speditezza e informalità, senza perdere di vista un certo garantismo sul tema dei principi generali.
Modalità e presupposti di acquisto tramite MePA dopo l’attivazione della nuova Piattaforma dal 26 maggio 2022
Dal combinato disposto dell’art. 1, comma 450 della Legge 27.12.2006 n. 296, nonché della Legge 30.12.2018 n. 145, viene stabilito che tutte le Amministrazioni statali centrali e periferiche, ad esclusione degli istituti e delle scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, nonché degli Enti nazionali di previdenza e assistenza sociale pubblici e le Agenzie fiscali, ai sensi del D.Lgs. n. 300/99, sono obbligate a ricorrere al MePA per tutti gli acquisti di beni e servizi di importo pari o superiore ad € 5.000,00, ma comunque inferiori alla soglia comunitaria.
Per le scuole tale obbligo tassativo è previsto solo per i beni e servizi informatici.
Modalità di acquisto su Piattaforma CONSIP – Acquisti in rete
Ai sensi della normativa citata, per l’affidamento di lavori, servizi e forniture, le Istituzioni Scolastiche:
a) ricorrono obbligatoriamente alle Convenzioni quadro stipulate da Consip SpA per ogni tipo di acquisto;
b) qualora la Convenzione quadro stipulata da Consip SpA non sia attiva, ovvero non sia idonea (in quest’ultimo caso occorrerà adottare un provvedimento motivato), alternativamente possono:
– utilizzare gli strumenti di acquisto e di negoziazione, anche telematici, messi a disposizione da Consip SpA: Mercato Elettronico della P.A. (MePA), Accordi quadro, Sistema Dinamico di Acquisizione (SDA.PA.);
– espletare procedure di affidamento in forma associata o in via autonoma.
Acquisti extra Consip e obbligo di motivazione
La Legge 27 dicembre 2002 n. 289 (Legge Finanziaria 2003) art. 24 ha stabilito, per tutte le amministrazioni pubbliche, l’obbligo di utilizzo delle convenzioni quadro attive sulla Piattaforma CONSIP.
In deroga a tale norma, la Legge 28.12.2015 n. 208 prevede la possibilità di acquistare extra Consip, nel caso in cui il bene o il servizio oggetto delle Convenzioni attive, alle quali sia possibile aderire, non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell’amministrazione per mancanza di caratteristiche essenziali.
L’importante è che l’acquisto in deroga sia previamente autorizzato dal Dirigente scolastico, con un provvedimento motivato di autorizzazione di cui all’art. 1, comma 510 della Legge 208/2015, che deve essere trasmesso alla competenze Sezione regionale della Corte dei Conti. Non è necessario che le Istituzioni Scolastiche attendano l’esito del controllo della Corte dei Conti per procedere ad effettuare gli acquisti.
L’invio non è necessario nel caso di indisponibilità di Convenzioni quadro stipulate da Consip.
Secondo la Corte dei Conti Emilia Romagna, l’inidoneità per mancanza di caratteristiche essenziali che legittima la deroga all’obbligo di acquisti centralizzati “… deve emergere da un confronto operato tra lo specifico fabbisogno dell’ente e il bene o il servizio oggetto di Convenzione e sembra dover riguardare esclusivamente le caratteristiche del bene o del servizio stesso, senza che la valutazione possa estendersi a elementi ulteriori che incidono sul fabbisogno”.
Le “caratteristiche essenziali” dovranno essere verificate alle luce di quanto specificato nel Decreto del MEF del 28.11.2017, pubblicato in G.U. n. 17 del 22/01/2018 (soggetto ad aggiornamento con cadenza annuale).
Un’altra deroga è prevista nel caso in cui l’Istituto dimostri, sempre con atto autorizzativo del Dirigente, di aver ottenuto, con una propria procedura alternativa alla Convenzione, a parità di qualità, migliori condizioni e risparmi di spesa.
Mercato Elettronico Pubblica Amministrazione (MePA)
Per acquisti di importo inferiore alle soglie comunitarie, le scuole possono ricorrere al Mercato Elettronico della P.A. (Me.PA). Per acquisti di beni e servizi informatici invece l’obbligo è tassativo.
Si tratta di un mercato digitale dove le amministrazioni registrate e le imprese abilitate possono effettuare negoziazioni dirette per acquisti sotto la soglia comunitaria, mediante, a partire dall’aggiornamento della Piattaforma del 26 maggio 2022:
– ORDINE DIRETTO (OdA): Strumento mediante il quale le Istituzioni scolastiche acquistano il bene e/o il servizio pubblicato a catalogo dal fornitore, a seguito dell’attivazione di una Convenzione o dell’abilitazione al Mercato elettronico della P.A. Utilizzabile per importi fino ad € 40.000,00.
– RICHIESTA DI OFFERTA (RdO): strumento della Procedura negoziata su MePA, mediante il quale le Istituzioni scolastiche possono condurre un confronto competitivo tra più operatori abilitati sul Me.PA., richiedendo agli stessi di formulare offerte personalizzate sulla base delle proprie specifiche esigenze e aggiudicando la gara al miglior offerente.
Sono attualmente presenti quattro tipologie di procedura, riportate all’interno della categoria della Richiesta di Offerta:
- Confronto di preventivi: con questa nuova funzione può essere richiesto un preventivo ad uno o più fornitori, di fatto realizzando un’indagine di mercato e aggiudicando l’offerta con affido diretto.
- Trattativa diretta: strumento mediante il quale le Istituzioni scolastiche hanno la possibilità, all’interno del Me.PA., di negoziare direttamente con un unico operatore, chiedendo quindi determinate caratteristiche e/o condizioni ed anche contrattando il prezzo e, nel caso, rilanciando fino al risultato – positivo o negativo – sull’acquisto.
- RdO semplice: è una gara con un unico lotto, aggiudicata con il criterio del prezzo più basso.
- RdO evoluta: viene utilizzata in caso di più lotti o, nel caso di un unico lotto, per il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Si ricorda che per poter utilizzare tutte le modalità di cui sopra, lo specifico prodotto da acquistare deve avere un Codice MePa (corrispondente alle caratteristiche volute), da ricercare direttamente sulla Piattaforma o creare, elaborando una scheda predisposta ad hoc dalla scuola (anche con l’aiuto di ditte conosciute, disposte a collaborare in tal senso).
È necessario tener conto che dal momento della richiesta di creazione di una nuova scheda sul MePA, alla sua effettiva operatività passano circa 24 ore.
Andiamo ad approfondire le varie modalità di acquisto su Piattaforma MePA.
Ordine diretto d’acquisto (OdA)
Con tale modalità la Scuola sceglie il contraente in via diretta, nel rispetto della normativa vigente e dei limiti stabili con delibera del Consiglio di Istituto o Regolamento Interno.
Attraverso la Piattaforma si realizza la procedura prevista dall’ art. 36 – comma 2 – lettera a): “per affidamenti di importo inferiore a 40.000 euro, mediante affidamento diretto ((anche senza previa consultazione di due o più operatori economici)) o per i lavori in amministrazione diretta”.
Quindi individuato il bene presente in Convenzione o a Catalogo si può procedere, sempre previa determina, ad un acquisto diretto, rispettando il principio “di rotazione”.
Si segnala che è sempre possibile richiedere ad un proprio fornitore di fiducia, se abilitato MePA, di inserire, codificandolo, un proprio prodotto di cui si è già accertata la corrispondenza ai propri bisogni.
L’Affido Diretto può anche prescindere dalla comparazione di almeno tre preventivi, che è comunque consigliata dalle Linee Guida ANAC, come best practice.
Per questa procedura, la determina costituisce il documento fondamentale (in quanto l’ordine si produce in automatico secondo le modalità della Piattaforma MePA), quindi va predisposta in modo analitico e, soprattutto, indicando tutti i presupposti dell’acquisto in affido diretto.
Si ricorda, prima di procedere all’ordine, di richiedere alla Ditta almeno la seguente documentazione, dando nota dell’avvenuto adempimento nella determina:
a) autocertificazione di tracciabilità;
b) autocertificazione possesso dei requisiti ex art. 83 e mancanza motivi di esclusione ex art. 80 del D.L. 50/2016.
c) Visura Camera di Commercio
Dovrà altresì essere sempre riportata, nelle note dell’ordine, la “Clausola risolutiva espressa” relativa al mancato possesso dei requisiti ex artt. 80 e 83, impostata, indicativamente, come segue:
Ai sensi delle Linee Guida ANAC N. 4 – Capoverso 4.2.2 , in caso di successivo accertamento negativo del possesso dei requisiti ex art. 80 e 83 del D.L.vo n. 50/2016, dichiarati nell’autocertificazione presentata, è prevista la risoluzione del presente contratto e il pagamento delle sole prestazioni ricevute, nonché l’applicazione di una penale del 10% del valore del contratto.
Confronto dei preventivi
È questa la modalità più interessante e innovativa della nuova Piattaforma. La procedura, ricompresa tra le RdO, consente di avviare un confronto tra preventivi per lavori, servizi o forniture.
E’ possibile selezionare la tipologia di affidamento tra quattro alternative:
– Affidamento diretto per lavori fino ad € 150.000,00
– Affidamento diretto di beni e servizi fino ad € 40.000,00
– Indagine di mercato o richiesta di preventivi
– Altro (altre forme di confronto)
Tale novità consente alle Stazioni Appaltanti di procedere ad una indagine di mercato ed al confronto di preventivi, individuando l’operatore economico che meglio soddisfa le esigenze della Stazione Appaltante.
A differenza della trattativa diretta, può coinvolgere più operatori economici, invitati a presentare offerta.
Quindi tale modalità permette di realizzare la “best practice” dell’indagine di mercato, prevista nelle Linee Guida ANAC n. 4, a garanzia dei principi comuni ex art. 30 Dlgs 50/2016, e cioè che
“Al fine di assicurare il rispetto dei principi di cui all’articolo 30 del Codice dei contratti pubblici e delle regole di concorrenza, la stazione appaltante può acquisire informazioni, dati, documenti volti a identificare le soluzioni presenti sul mercato per soddisfare i propri fabbisogni e la platea dei potenziali affidatari”.
e poi, al paragrafo 4.3 che
“In ottemperanza agli obblighi di motivazione del provvedimento amministrativo sanciti dalla legge 7 agosto 1990 n. 241 e al fine di assicurare la massima trasparenza, la stazione appaltante motiva in merito alla scelta dell’affidatario, dando dettagliatamente conto del possesso da parte dell’operatore economico selezionato dei requisiti richiesti nella determina a contrarre o nell’atto ad essa equivalente, della rispondenza di quanto offerto all’interesse pubblico che la stazione appaltante deve soddisfare, di eventuali caratteristiche migliorative offerte dall’affidatario, della congruità del prezzo in rapporto alla qualità della prestazione, nonché del rispetto del principio di rotazione. A tal fine, la stazione appaltante può ricorrere alla comparazione dei listini di mercato, di offerte precedenti per commesse identiche o analoghe o all’analisi dei prezzi praticati ad altre amministrazioni. In ogni caso, il confronto dei preventivi di spesa forniti da due o più operatori economici rappresenta una best practice anche alla luce del principio di concorrenza.”
La previsione di questa ulteriore funzione, che mette in comparazione quelli che Consip chiama preventivi (ma che in base alla strutturazione della procedura da parte del punto istruttore, ben si possono caratterizzare come vere e proprie offerte a ribasso), sembra rincorrere l’esigenza di conciliare speditezza e informalità, senza perdere di vista un certo garantismo sul tema dei principi generali.
Trattativa diretta
La Trattativa Diretta è una modalità di negoziazione, sempre ricompresa tra le RdO, prevista dal Codice degli Appalti Pubblici (D.Lgs. 50/2016), originariamente molto simile all’OdA, che però consente di negoziare direttamente con un unico operatore economico, abilitato sul MePA, chiedendo quindi determinate caratteristiche e/o condizioni ed anche contrattando il prezzo e, nel caso, rilanciando – fino al risultato positivo o negativo – sull’acquisto.
Fino al 26 maggio 2022, è stata spesso utilizzata nella versione “trattativa multipla” per richiede un preventivo a più ditte. Infatti, rivolgendola, in contemporanea, in modo parallelo e autonomo, a tutti gli operatori che si intendeva coinvolgere, corredandola di una Lettera di Trattativa che rispecchiasse, semplificandolo, un disciplinare di gara, dando a tutti lo stesso termine per la risposta, alla scadenza erano state ricevute delle offerte rispondenti al bene richiesto, disciplinate con la Lettera di Trattativa, e non restava altro da fare che accettare l’offerta più bassa, rifiutando le altre, senza le ulteriori incombenze delle graduatorie provvisorie, definitive, ecc…
Con la nuova modalità del “Confronto di preventivi”, correttamente si è offerta una soluzione meno “forzata” per rispettare le indicazioni di Legge. Utilizzabile per procedure fino ad € 40.000,00.
Richiesta di offerta (RdO)
La vera e propria RdO è una procedura negoziata tra più operatori, che può essere assegnata o al criterio del prezzo più basso o a quello dell’offerta economicamente più conveniente.
Le fasi previste dal sistema sono:
– Creazione RDO
Con essa devono essere individuati i parametri principali della gara e i documenti da allegare e le richieste da presentare ai partecipanti in sede di offerta;
Per quanto riguarda i documenti da inviare alle Ditte, da restituire per accettazione con firma digitale, si consiglia, specie per quei prodotti le cui caratteristiche/condizioni non siano di facile lettura, di predisporre una propria Scheda tecnica / Capitolato del prodotto/servizio in cui siano indicate con attenzione le caratteristiche/condizioni irrinunciabili richieste. Così come va predisposto, e allegato per la restituzione, un Disciplinare di gara in cui vengano puntualizzate le proprie regole del negoziato, in particolare la “Clausola risolutiva espressa” relativa al mancato possesso dei requisiti ex artt. 80 e 83.
In questo modo, a prescindere da diverse descrizioni o regole previste dall’operatore, i due documenti, restituiti firmati digitalmente per accettazione, vincolano tassativamente la Ditta a quanto richiesto dall’Istituto.
Ugualmente vanno richiesti in questa fase, per evitare di farlo in un successivo momento, le usuali dichiarazioni iniziali di:
a) autocertificazione di tracciabilità;
b) autocertificazione possesso dei requisiti ex art. 83 e mancanza motivi di esclusione ex art. 80 del D.L. 50/2016.
c) Visura Camera di Commercio
– Valutazione offerte
Alla scadenza dei termini per la presentazione delle offerte, saranno aperte le buste virtuali contenenti i documenti di offerta inviati dalle imprese, che dovranno essere esaminati e valutati. Alla chiusura della valutazione, il sistema predisporrà la graduatoria automatica delle offerte ritenute valide. Si ricorda che, in caso di criterio dell’offerta economicamente più conveniente, è sempre obbligatorio nominare la Commissione per la valutazione delle offerte.
– Aggiudicazione e gestione del contratto
Alla chiusura della graduatoria, si procederà all’aggiudicazione provvisoria e a quella definitiva, gestendo attraverso l’area Comunicazione gli adempimenti in carico alle imprese aggiudicatarie.
Il contratto verrà stipulato per scrittura privata attraverso l’invio a Sistema del Documento di Stipula sottoscritto con Firma Digitale dal Soggetto Aggiudicatore. Si ricorda di aggiungere tra le note “la clausola risolutiva espressa”.
– Garanzie
La recente nota MIUR – Ufficio IV – Nota n. 23425 del 14 aprile 2022 ha ricordato l’obbligo della richiesta di Garanzie alla Ditta assegnataria di una gara, prima della stipula del contratto. Allo stato per tutti i contratti fino a € 40.000,00 e, fino al 30 giugno 2023, per tutti i contratti sottosoglia:
– la garanzia provvisoria non è obbligatoria;
– la garanzia definitiva è sempre obbligatoria per le procedure negoziate ex art. 36 – comma 2 – lettera B);
– la garanzia definitiva può non essere richiesta, ma solo per le procedure ad affido diretto ex art. 36, comma 2, lettera A). Tale decisione è subordinata ad un miglioramento del prezzo di aggiudicazione e deve essere sempre adeguatamente e formalmente motivata.
Dal 6 maggio 2022 le RdO propriamente dette, a loro volta si distinguono in:
– RdO semplice: per gare di un solo Lotto e con criterio di selezione del “prezzo più basso”.
– RdO evoluta: per gare di più Lotti od anche di un solo Lotto, ma con criterio di selezione dell’”offerta economicamente più conveniente”.
Anche se permangono nelle Segreterie difficoltà e rigidità nell’utilizzo del MePA, l’implementazione delle piattaforme elettroniche da parte della CONSIP SpA evidenzia la volontà di adeguare le stesse alle esigenze segnalate dagli uffici e facilitarne l’uso nel rispetto delle normative vigenti. In particolare per la nuova modalità “Confronto di preventivi”, è doveroso apprezzare l’offerta di una soluzione tecnica “ufficiale”, alla necessità di ottemperare a quanto richiesto dalle Linee guida come best practice.
Riferimenti normativi
– Legge 27 dicembre 2006 n. 296;
– Legge 28 dicembre 2015 n. 208
– D.L.vo 18 aprile 2016 n. 50, modificato dal D.L. vo 19 aprile 2017 n. 56;
– Decreto del MEF del 28 novembre 2017
– Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato – sentenza 4 Maggio 2018 n. 5:
– Legge 30.12.2018 n. 145 (Legge di bilancio del 2019)
– Nota MIUR n. 74 del 5 gennaio 2019 – Orientamenti interpretativi sul Decreto 28 agosto 2018 n. 129;
– Tar Lazio, Roma, Sezione I, con sentenza 4 gennaio 2019, n 52
– Linee guida PON 2014-2020 Le procedure sottosoglia per l’acquisizione di beni e servizi
