Articolo e introduzione della DSGA Paola Perlini

Questo articolo prende in esame le stazioni appaltanti, secondo quanto approvato con la delibera ANAC n. 141 del 30 marzo 2022.

Linee guida per la riqualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza, di cui all’art. 38 del Codice dei contratti pubblici.

In virtù del Protocollo d’intesa sottoscritto il 17 dicembre 2021. Tra l’Autorità stessa e la Presidenza del Consiglio dei Ministri

Tale protocollo è stato adottato al fine di dare esecuzione a uno degli obiettivi della misura “Riforma del quadro legislativo in materia di appalti pubblici e concessioni” del PNRR.

La qualificazione delle stazioni appaltanti è infatti determinante nel quadro delle riforme previste dal PNRR.

Esso riconosce l’importanza di tale sistema, per una crescita economica e sociale integrata. Per la realizzazione di un mercato improntato alla massima concorrenza. Nonché per l’offerta di servizi di qualità.

Con le linee guida, si vuole arginare sia l’eccessiva frammentazione delle stazioni appaltanti, favorendo l’aggregazione della domanda, sia per gli eventuali deficit organizzativi e di professionalità. Questi ultimi, infatti, possono favorire il proliferare di fenomeni corruttivi.

Con il Protocollo è stato confermato il ruolo di controllo dell’ANAC.
Essa è chiamata a effettuare un monitoraggio e uno screening immediato del sistema di qualificazione, a fasi progressive. CIò al fine di consentire la definitiva attuazione della riforma della disciplina dei contratti pubblici. 

Le scuole autonome, in quanto stazioni appaltanti, sono molto interessate a questo iter. Noi lo seguiremo con attenzione. Daremo giustamente comunicazione di ogni step raggiunto.

Linee Guida dell’ANAC per l’attuazione del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza

Il 17 dicembre 2021, il Premier Draghi e il Presidente dell’ANAC (Autorità Nazionale Anticorruzione) hanno firmato un Protocollo di Intesa. Esso aveva ad oggetto “Attuazione del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza”.

Tale protocollo ha permesso di rispondere al dettato dell’art. 38 del codice dei contratti pubblici D.Lgs. 50/2016 . La qualificazione delle stazioni appaltanti e centrali di committenza, nonché l’istituzione presso l’ANAC di un apposito elenco delle stazioni appaltanti qualificate. Di queste fanno parte anche le centrali di committenza.

Gli obiettivi di tale protocollo sono:

  1. riduzione delle stazioni appaltanti. Particolare riferimento va fatto ai comuni. Centralizzando il più possibile gli acquisti per spuntare prezzi migliori.
  2. Rafforzamento e qualificazione delle stesse. Arginando deficit organizzativi e di professionalità dovuti all’eccessiva frammentazione.
  3. Applicazione di criteri di qualità, efficienza, professionalizzazione. Realizzando un accorpamento della domanda.
  4. Istituzione dell’anagrafe unica delle stazioni appaltanti, inserendole secondo il livello di qualifica in possesso. Inoltre la loro provata capacità di acquisire beni, servizi e lavori. Oltre che sulla base delle strutture organizzative stabili per l’acquisto, del personale presente con specifiche competenze, e del numero di gare svolte nell’ultimo quinquennio.

Da tempo, infatti, l’Anac sosteneva l’urgenza di intervenire sul caos delle oltre 36 mila stazioni appaltanti. Lo ha fatto cercando di puntare in direzione di una riduzione e semplificazione. Inoltre, deve essere superato il limite territoriale, regionale, di azione degli aggregatori. In base a questo principio, una centrale d’acquisto regionale può comprare solo per le amministrazioni di quella regione, a scapito dell’efficienza. Se una regione è capace e si è specializzata in una tipologia di acquisti, deve poterlo fare senza limiti regionali. Solo così si favoriscono acquisti a prezzi migliori di beni di maggiore qualità: con maggiore conoscenza del mercato e capacità di spuntare condizioni migliori.

Inoltre, pensando al considerevole numero degli appalti, per l’attuazione del Pnrr sarà indispensabile la formazione di specializzazioni.

Con questo protocollo d’intesa, si tende verso modelli di stazioni appaltanti. Ciò in modo che possano spendere risorse unicamente in base alle capacità e professionalità disponibili. Infatti, perché la qualificazione sia efficace e possa anche fungere da volano nel semplificare e digitalizzare gli appalti, si vuole individuare un sistema che preveda tra i requisiti per la qualificazione alcuni elementi imprescindibili. Anche per i soggetti che oggi sono qualificati di diritto.

Le necessità del sistema di qualificazione e l’iscrizione all’AUSA

Lo Stato deve poter avere una conoscenza diretta di tutte le stazioni appaltanti che operano utilizzando denaro pubblico. In passato, per questa ragione, ha creato l’AUSA (Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti). Essa è istituita presso la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP) ed è gestita dall’ANAC. Ha imposto così a tutte le stazioni appaltanti di registrarsi.

L’obbligatorietà dell’iscrizione all’AUSA ha fatto emergere un numero altissimo di stazioni appaltanti (più di 36000). Un numero che non ha eguali sul panorama europeo. Ciò desta molti dubbi sulla qualificazione degli addetti. Sia per quanto riguarda l’efficienza che la possibilità di controllarle tutte.

Pertanto, con il D. Lgs. 50/2016, il legislatore si è prefissato l’obiettivo della riduzione del numero. Questo attraverso la relativa qualificazione e centralizzazione obbligatoria.

Naturalmente, ogni stazione appaltante può procedere autonomamente per gli acquisti diretti. Per effettuare in autonomia gare di importo superiore, invece, le stazioni appaltanti devono essere qualificate. Ciò significa che devono possedere una sorta di patentino rilasciato da ANAC, dopo una verifica sul possesso di adeguate capacità professionali e strutturali.

Tuttavia, questo finora non è stato attuato. Il legislatore, con lungimiranza, aveva stabilito all’art. 2160 c 10 del D. Lgs. 50/2016 che, nelle more dell’entrata in vigore della qualificazione obbligatoria, l’iscrizione all’AUSA era condizione sufficiente a soddisfare i requisiti di qualificazione delle stazioni appaltanti.

Anche le scuole, con la loro autonomia, hanno la qualifica di stazioni appaltanti. Anch’esse sono obbligate a effettuare l’iscrizione all’AUSA.

Il Ministero, infatti, con nota del 16/4/2019 n. 8642, ha invitato le scuole a iscriversi autonomamente all’AUSA, in qualità di stazioni appaltanti. Lo fanno nominando un proprio Responsabile per l’Anagrafe Unica (RASA) e inserendo il proprio codice fiscale.

La nota ha dato tempo alle scuole fino al 17 maggio 2019 per l’iscrizione. Questa va fatta comunicando al Ministero l’avvenuto adempimento, mediante PEC all’indirizzo: risorse finanziarie@postacert.istruzione.it.
I dati presenti sull’AUSA devono essere aggiornati almeno una volta all’anno. Pena la nullità di diritto degli atti compiuti, dopo la data in cui l’aggiornamento doveva essere effettuato.

Anche l’aggiornamento dei datai viene affidato al RASA. Nella scuola, in genere, è individuato nel Direttore dei Servizi Generali e Amministrativi, al quale il Dirigente Scolastico assegna ufficiale incarico.

Caratteristiche del Protocollo. Presidenza Consiglio dei Ministri e ANAC

L’accordo siglato individua anche le modalità attuative del sistema di qualificazione. Nonché il relativo monitoraggio e l’attività di screening. Ciò al fine di rendere possibile l’immediata operatività del nuovo sistema. Fin dal momento della entrata in vigore della riforma della disciplina dei contratti pubblici, prevista dal Piano nazionale di ripresa e resilienza-PNRR.

Il sistema di qualificazione individuato riguarda tutte le procedure di gara indette dalle stazioni appaltanti e dalle centrali di committenza.

In base all’art. 3 del Protocollo, la qualificazione ha ad oggetto il complesso delle attività che caratterizzano il processo di acquisizione di un bene, servizio o lavoro. Può riguardare uno o entrambi i seguenti ambiti.

a) Capacità di progettazione delle gare e di affidamento.

c) Capacità di verifica sull’esecuzione. Infine controllo dell’intera procedura.

All’articolo 4 dell’accordo, si individuano i requisiti qualitativi e quantitativi della qualificazione.

In particolare, al fine di individuare le modalità di iscrizione all’Anagrafe unica delle stazioni appaltanti, si terrà conto dei seguenti requisiti di base:
a) Strutture organizzative stabili deputate agli ambiti di cui all’articolo 3.

b) Presenza nella struttura organizzativa di dipendenti aventi specifiche competenze in rapporto alle attività di cui all’articolo 3.

c) Sistema di formazione e aggiornamento del personale. Anche in attuazione della “Strategia professionalizzante e piani di formazione in tema di appalti pubblici”. Questa adottata dalla Cabina di regia di cui all’articolo 212 del codice.

d) Numero di gare svolte per i vari livelli di qualifica nel quinquennio. Questo con indicazione di tipologia, importo e complessità. Inoltre, numero di varianti approvate. Poi, verifica sullo scostamento tra gli importi posti a base di gara. Infine, consuntivo delle spese sostenute e rispetto dei tempi di esecuzione delle procedure di affidamento, di aggiudicazione e di collaudo;

Inoltre

e) Rispetto dei tempi previsti per i pagamenti di imprese e fornitori. Come stabilito dalla vigente normativa. Ovvero, secondo gli indici di tempestività. Essi sono indicati dal decreto adottato in attuazione dell’articolo 33 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33.

f) Assolvimento degli obblighi di comunicazione dei dati sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. Questi ultimi alimentano gli archivi detenuti o gestiti dall’Autorità. Come individuati dalla stessa Autorità ai sensi dell’articolo 213, comma 9.

g) Per i lavori. Adempimento a quanto previsto dagli articoli 1 e 2 del decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 229. In materia di procedure di monitoraggio sullo stato di attuazione delle opere pubbliche. Nonché di verifica dell’utilizzo dei finanziamenti nei tempi previsti. Costituzione, inoltre, del Fondo opere e del Fondo progetti, e dall’articolo 29, comma 3, del codice.

h) Disponibilità di piattaforme telematiche nella gestione di procedure di gara.

L’articolo 6 prevede che, entro il 31 marzo 2022, l’ANAC, sentita la Presidenza del Consiglio dei Ministri, adotta le linee guida che individuano le modalità operative per l’attuazione. Ciò può avvenire a fasi progressive. Le linee guida servono dunque per il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza. Queste sono da porre alla base del nuovo sistema di qualificazione. Il sistema sarà reso operativo al momento della entrata in vigore della riforma della disciplina dei contratti pubblici.

Le Linee Guida

In linea con quanto affermato all’art. 6 del protocollo. Con la delibera 141 del 30 marzo 2022, l’Anac ha approvato le Linee Guida per la qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza. Si tratta di uno dei punti qualificanti del Pnrr.

Premessa fondamentale per poi varare la riforma del nuovo Codice degli Appalti. Le Linee guida indicano le modalità operative per l’attuazione del sistema di riqualificazione. Queste varranno per tutte le procedure di gara indette dalle stazioni appaltanti e dalle centrali di committenza.

É stata inoltre avviata una consultazione pubblica sulle Linee guida. Essa dà la possibilità per le varie istituzioni pubbliche, centrali di committenza, operatori economici e associazioni di categoria di inviare osservazioni e indicazioni.

Gli Stakeholder devono inviare le loro osservazioni. Possono farlo utilizzando l’apposito modulo (che qui alleghiamo) entro le ore 24.00 del 10 maggio 2022.

Nel testo delle Linee Guida, sono individuati gli ambiti e i livelli di qualificazione per le stazioni appaltanti e le centrali di committenza.

Sono indicati, altresì, i pesi, provvisoriamente assegnati, per i diversi requisiti individuati dal legislatore all’articolo 38 del Codice dei contratti pubblici.
Non vengono però indicate le modalità di calcolo dei punteggi per tali requisiti. Tali modalità dovranno emergere dall’analisi delle osservazioni. Queste ultime perverranno dalla consultazione e dall’analisi dei dati già acquisiti dall’Autorità tramite la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici.

Potranno essere altresì comunicati, su base volontaria, dalle stazioni appaltanti con le modalità indicate dall’articolo 10 delle Linee guida.

Attraverso le Linee guida, vengono individuati i dati necessari per dimostrare il possesso dei requisiti, di base e premianti. Alcuni dei quali già acquisiti dall’Autorità, tramite l’anagrafe unica delle stazioni appaltanti (AUSA) o la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP).

Acquisibili altresì dall’Autorità, mediante il collegamento con banche dati detenute da altre amministrazioni. Si aggiungono poi altri che dovranno essere acquisiti attraverso dichiarazioni rese dalle stazioni appaltanti.

In particolare, il percorso previsto per la redazione del testo finale delle Linee guida si articola per fasi.

Secondo il seguente cronoprogramma:

Data prevista per la scadenza della faseDescrizione delle attività
31 marzo 2022Predisposizione Linee guida relative alla prima fase
22 maggio 2022Raccolta dati richiesti alle stazioni appaltanti. Consultazione degli stakeholders.
30 giugno 2022Prima relazione contenente l’analisi dei dati raccolti e delle osservazioni pervenute. Nonché delle informazioni di cui al punto 6.3 del Protocollo.
30 settembre 2022Testo finale delle Linee guida. Individuazione del numero delle stazioni appaltanti potenzialmente qualificate.

Non è necessaria la qualificazione per gli affidamenti diretti. Nemmeno per l’effettuazione di ordini a valere su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza e dai soggetti aggregatori.

Le stazioni appaltanti e le centrali di committenza, per essere qualificate, devono necessariamente essere iscritte ad AUSA. Essere inoltre dotate di personalità giuridica. Avere la disponibilità di piattaforme telematiche nella gestione delle procedure di gara.

Livelli di qualificazione per l’affidamento

Per i lavori di importo a base di gara pari o superiore a 150.000 euro, le stazioni appaltanti e le centrali di committenza sono qualificate in uno dei seguenti livelli.

a) livello base (L3). Vale per importi pari o superiori a 150.000 euro e inferiori a 1.000.000 di euro;

b) livello medio (L2). Per importi pari o superiori a 1.000.000 di euro e inferiori alle soglie di rilevanza comunitaria;

c) livello alto (L1). Per importi pari o superiori alle soglie di rilevanza comunitaria.

Per i servizi e le forniture di importo a base di gara pari o superiore a 139.000 euro, le stazioni appaltanti e le centrali di committenza sono qualificate in uno dei seguenti livelli.

a) livello base (SF3). Per importi pari o superiori a 139.000 euro e inferiori a 750.000 euro;

b) livello medio (SF2). Per importi pari o superiori a 750.000 euro e inferiori a 5.000.000 di euro;

c) livello alto (SF1). Per importi pari o superiori a 5 milioni di euro.

La qualificazione in uno dei predetti livelli avverrà solamente con le Linee guida definitive. Queste terranno conto delle informazioni raccolte e analizzate dall’Autorità. Il tutto avverrà anche con riferimento agli ambiti territoriali.

Livelli di qualificazione per l’esecuzione

Per l’esecuzione, al momento si prevede un unico livello di qualificazione. Al fine di garantire a tutte le stazioni appaltanti la possibilità di dar seguito ai contratti aggiudicati.

Requisiti per la qualificazione relativa all’affidamento di lavori

Per ciascun requisito di base, individuato all’articolo 4 del Protocollo, vengono individuati i pesi che si ritiene attribuire per la qualificazione per l’affidamento dei lavori. Inoltre, le informazioni necessarie da acquisire per la loro valutazione.

Il requisito relativo “alle strutture organizzative deputate agli ambiti di qualificazione” è dimostrato con l’iscrizione all’AUSA e con la presenza nell’organigramma dell’Amministrazione dell’Ufficio Gare/Acquisti/Tecnico (o similari).

Si tratta di un requisito vincolante. In assenza dell’iscrizione in AUSA, la stazione appaltante, ovvero dell’Ufficio Gare/Acquisti/Tecnico (o similari), non può essere qualificata.

Al requisito relativo “alla presenza nella struttura organizzativa di dipendenti aventi specifiche competenze” è attribuito un peso pari a 20 punti su 100. Per poter valutare tale requisito è necessario acquisire informazioni. Queste riguardano il numero di dipendenti coinvolti nel processo di acquisto. Con la specificazione della qualifica, titolo di studio. Nonché eventuale iscrizione a ordini professionali, esperienza.

Al requisito relativo “al sistema di formazione e aggiornamento del personale” è attribuito un peso pari a 20 punti su 100. Per poter valutare tale requisito è necessario acquisire informazioni sul livello di formazione raggiunto, per numero di ore di formazione e attestato conseguito. Considerando l’ultimo triennio per i suddetti dipendenti.

A tal fine si fa riferimento alle indicazioni contenute nella “Strategia professionalizzante e piani di formazione in tema di appalti pubblici”. Adottata dalla Cabina di regia di cui all’articolo 212 del codice. In questa prima fase, si considerano tutti gli attestati rilasciati. Indipendentemente dal soggetto erogatore.

Al requisito relativo “al numero di gare svolte per i vari livelli di qualificazione nel quinquennio” è attribuito un peso pari a 40 punti su 100. Per poter valutare tale requisito, si farà riferimento ai dati contenuti nella BDNCP. Considerando oltre al numero di gare aggiudicate, incluse quelle per conto di altri enti/amministrazioni, e ai relativi importi, informazioni qualitative.

Queste per esempio sono: i tempi di affidamento distinti per modalità di realizzazione della gara, numero di gare deserte o non aggiudicate, per le gare svolte nel quinquennio antecedente.

Al requisito relativo “all’assolvimento degli obblighi di comunicazione dei dati sui contratti pubblici che alimentano gli archivi detenuti o gestiti dall’Autorità” è attribuito un peso pari a 5 punti su 100. Per poter valutare tale requisito si farà riferimento ai dati contenuti nella BDNCP.

Al requisito relativo all’assolvimento di procedure di monitoraggio sullo stato di attuazione delle opere pubbliche, di verifica dell’utilizzo dei finanziamenti nei tempi previsti e costituzione del Fondo opere e del Fondo progetti” è attribuito un peso pari a 5 punti su 100. Per poter valutare tale requisito si farà riferimento ai dati comunicati dalla Ragioneria Generale dello Stato.

Fermo restando che la disponibilità delle piattaforme telematiche è un requisito fondamentale all’utilizzo delle stesse, a questa è attribuito un peso pari a 10 punti su 100. Per poter valutare tale requisito si farà riferimento ai dati contenuti nella BDNCP.

I requisiti per la qualificazione relativa all’affidamento di servizi e forniture ricalcano nel punteggio quanto previsto per l’affidamento dei lavori.

Requisiti per la qualificazione per l’esecuzione di servizi e forniture

Per ciascun requisito di base, individuato all’articolo 38, comma 4, lettera a) del Codice dei contratti pubblici. Nonché all’articolo 4 del Protocollo. Saranno individuati con le Linee guida definitive i livelli minimi che le stazioni appaltanti dovranno possedere per qualificarsi per l’esecuzione dei servizi e delle forniture. Anche le informazioni necessarie da acquisire per la loro individuazione.

Il requisito relativo “alle strutture organizzative deputate agli ambiti di qualificazione” è dimostrato con l’iscrizione all’AUSA. Si tratta di un requisito vincolante. In assenza dell’iscrizione in AUSA, la stazione appaltante non può essere qualificata.

Le informazioni da acquisire per il requisito relativo “alla presenza nella struttura organizzativa di dipendenti aventi specifiche competenze” per la fase di esecuzione riguardano il numero di dipendenti coinvolti nel processo di esecuzione. Con la specificazione della qualifica, titolo di studio, anzianità.

Le indicazioni da acquisire per il requisito relativo “al sistema di formazione e aggiornamento del personale” riguardano il livello di formazione raggiunto, per numero di ore di formazione e attestato conseguito, nell’ultimo triennio per i suddetti dipendenti.

Le informazioni qualitative relative al numero di varianti approvate, sugli scostamenti tra importi posti a base di gara e consuntivo delle spese sostenute, rispetto dei tempi di esecuzione e di collaudo sono desumibili dai dati comunicati alla BDNCP.

Le indicazioni per il requisito relativo “al rispetto dei tempi previsti per i pagamenti di imprese e fornitori” sono quelle trasmesse dalla Ragioneria Generale dello Stato all’ANAC. Relative ai ritardi medi ponderati.

Le informazioni per il requisito relativo “all’assolvimento degli obblighi di comunicazione dei dati sui contratti pubblici che alimentano gli archivi detenuti o gestiti dall’Autorità” sono desumibili dai dati comunicati alla BDNCP.

Le informazioni relative al requisito relativo “alla disponibilità di piattaforme telematiche” in attesa dell’aggiornamento del sistema SIMOG, sono soddisfatte mediante dichiarazione di aver adottato misure idonee per ottemperare a quanto previsto dagli articoli 17 e 26 del decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti 7 marzo 2018, n. 49.

I requisiti premianti

Per quanto riguarda le modalità di attribuzione del premio collegato al possesso dei requisiti bisognerà aspettare le Linee Guida definitive.

Per quanto concerne il requisito relativo alla “valutazione positiva dell’ANAC in ordine all’attuazione di misure di prevenzione dei rischi di corruzione e promozione della legalità”. Si farà riferimento ai dati contenuti nella Piattaforma di acquisizione dei Piani Triennali per la Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza.

Il requisito relativo alla “presenza di sistemi di gestione della qualità conformi alla norma UNI EN ISO 9001 degli uffici e dei procedimenti di gara”. Sarà autocertificato dalla stazione appaltante e dalle centrali di committenza. Con la comunicazione del numero del certificato.

Per il requisito relativo al “livello di soccombenza nel contenzioso”. In attesa dell’aggiornamento del sistema SIMOG, i dati relativi saranno comunicati dalle stazioni appaltanti e dalle centrali di committenza.

Per quanto concerne il requisito relativo alla “applicazione di criteri di sostenibilità ambientale e sociale nell’attività di progettazione e affidamento”. I dati saranno raccolti con l’aggiornamento del sistema SIMOG. In ordine all’applicazione dei criteri ambientali minimi, delle clausole sociali e delle misure per favorire l’occupazione di soggetti svantaggiati.

Il requisito di cui all’articolo 23, comma 13, del Codice, sarà autocertificato dalle stazioni appaltati e dalle centrali di committenza. Dichiarando di utilizzare le metodologie di cui al decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti 1° dicembre 2017, n. 560 e s.m.i.

Conclusioni

Il percorso per la qualificazione definitiva delle stazioni appaltanti e centrali di committenza risulta un iter piuttosto lungo e complesso.

Le Linee Guida danno un contributo importante e determinante all’operazione. Però ancora mancano diversi step. Così come individuati nel presente articolo.

Risvolti tecnici e pratici del percorso siano utili per le Istituzioni scolastiche. Monitoreremo dunque gli eventi che porteremo prontamente a conoscenza dei nostri lettori.