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L’assistenza igienica agli alunni con disabilità. Una questione ancora aperta

L’assistenza di base agli alunni affetti da disabilità è parte fondamentale del processo di integrazione scolastica. Tuttavia, gli adempimenti relativi all’assistenza di base agli alunni con disabilità, e in particolar modo quelli relativi all’igiene personale e al cambio del pannolino, continuano ad essere oggetto di dibattito e di polemiche fra genitori degli alunni, che rivendicano il diritto dei propri figli all’assistenza igienica e il personale scolastico che dovrebbe provvedervi.

In particolare, per molti, sussiste ancora il dubbio se spetti o meno ai collaboratori scolastici o all’assistente all’autonomia e alla comunicazione. La Tab. A del vigente CCNL recita testualmente riguardo le mansioni dei collaboratori scolastici: “presta ausilio materiale agli alunni portatori di handicap… nell’uso dei servizi igienici e nella cura dell’igiene personale anche con riferimento alle attività previste all’art. 47”.

Per “cura dell’igiene personale” si deve evidentemente intendere anche il cambio del pannolino e relativa pulizia, come anche evidenziato dalla Corte di Cassazione, sez. VI Penale, con la sentenza n° 22786 depositata il 30 Maggio 2016 che ha confermato una condanna penale per “rifiuto d’atti d’ufficio” a delle collaboratrici scolastiche che si erano rifiutate di prestare assistenza igienica nel cambio del pannolino ad una bimba con disabilità. L’ aspetto importante della sentenza  è aver ribadito che i collaboratori scolastici, nell’esercizio delle loro funzioni di assistenza materiale ad alunni con disabilità, sono incaricati di un pubblico servizio, pur non essendo dei pubblici ufficiali. Ecco perché la Cassazione ritiene che il rifiuto di tale assistenza (che comprende anche il cambio del pannolino) equivale al rifiuto di atti d’ufficio.

Di questo aspetto importante per le scuole si occupa l’articolo di Stefania Cammarata che analizza il problema in tutte le sue sfumature e con particolare riguardo a quanto espresso dalla regione Sicilia in merito.

Ricordiamo che il CCNL del 19 aprile 2018 con l’art 41 c.3 modifica l’art. 53 c.1 del CCNL 29/11/2007 disponendo così:

      «All'inizio dell'anno scolastico, il DSGA formula una  proposta

di piano delle attività inerente alla materia del presente articolo,

in uno specifico incontro con il personale  ATA.  Il  personale  ATA,

individuato dal dirigente scolastico anche sulla base delle  proposte

formulate  nel  suddetto  incontro,   partecipa   ai   lavori   delle

commissioni o dei comitati per le visite ed i viaggi  di  istruzione,

per l'assistenza agli  alunni  con  disabilità,  per  la  sicurezza,

nonchè all'elaborazione del PEI  ai  sensi  dell'art.  7,  comma  2,

lettera a) del decreto legislativo n. 66 del 2017».

Il Contratto sigla così l’enorme importanza dei collaboratori scolastici nell’assistenza agli alunni portatori di Handicap inserendoli di diritto nelle commissioni in cui si decide la loro  integrazione a 360 gradi.

Presentazione a cura della Dott.ssa Paola Perlini

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Articolo a cura della Dott.ssa Stefania Cammarata

L’assistenza agli alunni disabili è parte fondamentale del processo di integrazione scolastica e viene intesa come un segmento di un più articolato intervento che vede coinvolti più attori.

La doverosità dell’intervento richiesto ai collaboratori scolastici nel prestare assistenza igienica agli alunni con disabilità si individua, oggi, nell’art. 47 del CCNL 2002/2005.

La suindicata norma prevede che i compiti del personale ausiliario sono costituiti:

dalle attività e mansioni espressamente previste dall’area di appartenenza” e “da incarichi specifici  che (…) comportano l’assunzione di responsabilità, rischio o disagio, necessari per la realizzazione del piano dell’offerta formativa”.

La tabella A (del CCNL 2006/2009), che individua le competenze dei collaboratori, precisa, altresì, che questi sono tenuti a:“ prestare ausilio agli alunni portatori di handicap nell’accesso dalle aree esterne alle strutture scolastiche e all’interno e all’uscita di esse, nonché nell’uso dei servizi igienici e nella cura dell’igiene personale, anche con riferimento alle attività previste dall’art. 47 ” .

Permangono tuttavia, incertezze interpretative sui compiti del personale ausiliario, dubbi che generano forti conflitti tra dirigenti scolastici, collaboratori scolastici e famiglie dei ragazzi con disabilità.

Per comprendere meglio i termini del dibattito appare necessaria una preliminare ricostruzione del quadro normativo in materia.

Nelle diverse fasi contrattuali le mansioni di assistenza sono state più volte modificate anche in seguito al trasferimento del personale addetto a tali mansioni dal comparto delle autonomie locali al comparto scuola.

Fino agli anni ’90, infatti, l’assistenza igienica e materiale agli alunni con disabilità era a carico degli Enti Locali, in particolare dei Comuni, che la garantivano attraverso propri dipendenti (i c.d. bidelli) o attraverso personale di cooperative previa stipula di apposite convenzioni.

Con il CCNL del 1999 si avviò una forte resistenza, da parte dei collaboratori scolastici a svolgere tale mansione, complice la dicitura della norma contrattuale che prevedeva le mansioni di assistenza igienica solo come possibili, quindi non obbligatorie.

Con l’obiettivo di  dirimere la querelle e fornire indicazioni precise in materia, il MIUR ha emanato la nota prot. n. 3390/2001.

Detta nota distinse tra assistenza di base, di competenza della scuola e assicurata dai collaboratori scolastici, e assistenza specialistica intesa come servizio aggiuntivo e integrativo rispetto a quello di base che rimarrebbe in capo all’Ente locale e assicurato attraverso personale qualificato.

In ambito penale, la questione è stata affrontata dalla Suprema Corte di Cassazione con una pronuncia che trae origine da una vicenda che ha visto coinvolte tre collaboratrici scolastiche cui è stato contestato il delitto, previsto e punito dall’art. 328, comma 1, c.p., di rifiuto di atti d’ufficio per essersi sottratte al compito di prestare assistenza igienica ( nella specie, procedere al cambio di un pannolino) ad una minore disabile, nonostante le reiterate richieste avanzate dal Dirigente scolastico.

I Giudici di legittimità, ribadendo quanto già argomentato dai giudici di merito, hanno affermato che:

una volta riconosciuta l’esistenza di uno specifico dovere derivante dalla normativa contrattuale, il comportamento omissivo delle imputate….integra il reato di cui all’art. 328, comma 1, cod. pen., anche sotto il profilo soggettivo, essendo emerso che  il rifiuto è stato opposto nella consapevolezza che fosse in contrasto con i doveri d’ufficio, dal momento che erano state sollecitate dal dirigente scolastico all’espletamento di tali attività”. (Cfr. Cass., IV Sez. Pen. sentenza n. 22786/16).

A ben guardare il reato ascritto – rifiuto di atti d’ufficio –  rientra nella categoria dei reati propri che possono essere commessi soltanto da chi riveste la qualifica di pubblico ufficiale e/o incaricato di pubblico servizio.

La Corte, dunque, nel confermare la condanna, riconosce esplicitamente ai collaboratori scolastici tale peculiare veste: il collaboratore scolastico non svolge mansioni che si esauriscono nell’espletamento di un lavoro meramente manuale ma anche mansioni di vigilanza, sorveglianza degli alunni, custodia dei locali, assistenza personale agli alunni con disabilità che, sia pure a livello esecutivo, sono complementari e integrativi delle funzioni pubbliche devolute ai dirigenti scolastici e agli insegnanti in materia di sicurezza, igiene e disciplina all’interno dell’area scolastica.

Limitatamente a tali incombenze, precisa la Corte, ai collaboratori spetta la qualifica di “incaricati di pubblico servizio” e, in quanto tali, possono essere chiamati a rispondere dei reati contro la pubblica amministrazione.

FOCUS: SULLA COMPETENZA DEI COMUNI SINGOLI E ASSOCIATI DELLA REGIONE SICILIANA AD ASSICURARE L’ASSISTENZA IGIENICO PERSONALE E GLI ALTRI SERVIZI SPECIALISTICI VOLTI A FAVORIRE L’INTEGRAZIONE NELLA SCUOLA DEI SOGGETTI CON HANDICAP GRAVE – ALUNNI CON DISABILITà

La genesi normativa sull’assistenza, gestione e organizzazione dei servizi in favore delle persone con disabilità, in Sicilia, è rinvenibile nella legge quadro della Regione Siciliana n. 68 del 1981.

Orbene, l’art. 10 della citata legge dispone che i Comuni, singoli o associati, al fine di promuovere l’inserimento dei soggetti portatori di handicap nelle istituzioni educative e scolastiche “sono tenuti a promuovere l’inserimento dei soggetti portatori di handicap nelle istituzioni educative e scolastiche normali, per mezzo di …. (omissis…..)  assegnazione di personale adeguato, compreso quello addetto all’assistenza igienica personale dei soggetti portatori di handicap, per soddisfare le esigenze di integrata permanenza e di socializzazione graduale”…

Giova evidenziare che la norma in commento non limita i fruitori del servizio di assistenza igienico personale ai soli alunni con disabilità grave ma “a tutti i soggetti portatori di handicap”.

Il legislatore regionale riafferma e rafforza la sua potestà legislativa primaria e concorrente in materia di assistenza di soggetti con disabilità grave con l’art. 22 della legge n. 15 del 2004.

La norma in commento statuisce, a chiare lettere, che “l’assistenza igienico personale e gli altri servizi specialistici volti a favorire l’integrazione nella scuola dei soggetti con handicap grave di cui all’articolo 3, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, sono di competenza dei comuni singoli ed associati della Regione siciliana.

Sulla stessa scia si pone la  L.R del 20 giugno 2019 n. 10 che all’art. 16 dispone che “ la Regione, (…..omissis….), collabora con gli enti locali, le competenti istituzioni e gli specialisti del settore per assicurare la fornitura di specifici ed adeguati servizi di trasporto, di materiale didattico e strumentale, nonchè dei servizi di assistenza specialistica previsti dalla legge n. 104/1992 e di assistenza igienico-personale, così come previsto dalla legge regionale 5 novembre 2004, n. 15 e dall’art. 6 della legge regionale 5 dicembre 2016, n. 24 e successive modifiche ed integrazioni.

Alla luce del richiamato assetto normativo, in diverse pronunce il TAR ha affermato che: “ una volta che siano confluite nel PEI le indicazioni in merito alla necessità dell’assistenza specialistica, incombe sul Comune l’obbligo di fornire tale assistenza, evidenziandosi al riguardo che l’art. 22 della L.R n. 15 del 2004 stabilisce che “l’assistenza igienico – personale e gli altri servizi specialistici volti a favorire l’integrazione nella scuola dei soggetti con disabilità grave ex art. 3 legge 104 del 1992, sono di competenza dei comuni singoli e associati della Regione siciliana”..

( Cfr Tar Sicilia, Catania, n. 776/2018; Tar Sicilia, Palermo n 137/2017; Tar Sicilia, Palermo, Sez III, n. 2340/2016).

La migliore ricostruzione del quadro giuridico in materia evidenzia che rimane in capo alla Regione e/o agli Enti locali l’obbligo di garantire le prestazioni specialistiche de quibus agli studenti con disabilità.

Laddove dovesse propendersi, in Regione Sicilia, per una esclusiva competenza del servizio di assistenza igienico-personale da parte del Comparto scuola, dovrebbe procedersi non solo all’abrogazione dell’art. 22 della Legge Regionale N° 15/04, ma anche dell’art. 10 della L. Regionale N° 68/81 nella parte in cui si occupa dell’assistenza di base, in quanto ad oggi mai abrogata esplicitamente da nessuna altra normativa regionale.

Sulle attribuzione della Regione Siciliana in materia di istruzione è intervenuta anche la Corte Costituzionale affermando il principio secondo cui: “ gli art. 14 e 17 dello statuto della regione siciliana assegnano alla regione competenza esclusiva primaria in materia di istruzione elementare e competenza legislativa concorrente in materia di istruzione media e universitaria” ( cfr. Corte Cost. 2004/177).

Tale assetto normativo, ribadisce il Giudice delle leggi:   “ è stato confermato dagli articoli 77 e 620 del Dlgs 1994, n. 297 (testo unico sulla scuola), i quali riaffermano l’autonomia regionale in materia e non è stato contraddetto, né dalla successive riforme dell’organizzazione amministrativa dello Stato ( dlgs 1998 n. 112, recante “ Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed Enti locali, in attuazione del capo I della legge 1997 n.59 e DPR 2003 n. 319), né dalla legge costituzionale del 18 ottobre 2001, n. 3 ( modifiche al titolo V della parte seconda della costituzione), stante il disposto dell’art. 10, per il quale la nuova disciplina si applica alle regioni a statuto speciale solo nella parte in cui prevede forme di autonomia più ampia rispetto a quella attribuita” ( cfr. Corte Cost. 2004 n. 177).

Alla luce di quanto osservato, in relazione alle numerose richieste di chiarimento pervenute dalle Istituzioni scolastiche, l’Ufficio legale e del contenzioso dell’Ambito Territoriale di Trapani, con nota prot. 10527 del 20.9.2021, ha fornito indicazioni in linea con le argomentazioni sopra esposte ed ha precisato che la competenza alla fornitura degli assistenti igienico-personali, è ancora in capo alla Regione e/o degli Enti locali, mentre, il Ministero dell’Istruzione, attraverso la formazione dei Collaboratori scolastici, deve fornire un’assistenza di base, tale intendendosi l’ausilio materiale agli alunni con disabilità all’interno della scuola, nell’accesso dalle aree esterne alle strutture scolastiche e nell’uscita da esse, nonché le attività di cura alla persona, uso dei servizi igienici e igiene personale dell’alunno con disabilità. Quindi, non per l’assistenza igienico-personale particolare (che resta appannaggio e di competenza dell’Ente locale).

Pertanto, si legge nella nota, i Dirigenti scolastici nel caso venga richiesta la figura dell’assistente igienico personale, dovranno verificare se tale assistenza possa qualificarsi di “base”, quindi, possa essere garantita ordinariamente con l’Organico dei Collaboratori scolastici a disposizione, nel caso invece sia richiesta un’assistenza igienico personale specifica per singolo alunno o per alcuni alunni, dovranno richiedere all’Ente locale di competenza la nomina di questa figura specialistica.

CONCLUSIONI sull’assistenza di base agli alunni affetti da disabilità

Non v’è dubbio che l’assistenza agli alunni disabili è parte fondamentale del processo di integrazione scolastica e la sua concreta attuazione contribuisce a realizzare il diritto allo studio costituzionalmente garantito.

È appena il caso di sottolineare, tuttavia, che i disabili non costituiscono un insieme omogeneo.

Vi sono, infatti, forme diverse di disabilità: alcune hanno carattere lieve ed altre gravi e, per ognuna di esse, è necessario individuare meccanismi di rimozione degli ostacoli che tengano conto della tipologia di handicap da cui risulti essere affetta, in concreto, una persona.

Ciascun intervento deve essere mirato e deve tener conto del grado e della specifica tipologia di deficit di cui è portatore il singolo individuo, ponendosi, in tal modo, in linea di continuità con quanto già previsto dagli art. 3, 12, 16 e 17 della legge n. 104 del 1992, in ambito di istruzione e di formazione professionale dei disabili.

Piace e giova sottolineare che tale principio è stato ribadito pure dalla Corte Costituzionale che nella nota sentenza n. 80 del 2010, ha affermato che la categoria delle persone con disabilità non può essere considerata in modo unitario, atteso che nel suo ambito esistono forme di disabilità gravi e complesse nei cui confronti l’intervento assistivo – assistenziale deve essere maggiore, più qualificato e adeguato rispetto ad altri.

Ed ancora, con nota m_pi AOOUSPTP.REGISTRO UFFICIALE (U). 0010527 del 20.9.2021, il Ministero dell’Istruzione ha precisato che, nel caso venga richiesta un’assistenza igienico personale specifica per singolo alunno o per alcuni alunni, “I Dirigenti scolastici …… dovranno richiedere all’Ente di competenza la nomina di questa figura specialistica”.

L’assistenza specialistica di natura igienico – personale è finalizzata, dunque,  a garantire la piena realizzabilità del diritto allo studio non di tutti indistintamente gli alunni con disabilità, ma solo di quelli connotati da una condizione di gravità e portatori di bisogni complessi, riconosciuti come tali nell’ambito delle certificazioni sanitarie – diagnosi funzionale in primis – riportati come tali nel PEI,  e si affianca all’erogazione del generale servizio di assistenza di base fornita dal collaboratore scolastico.

Non può non condividersi, pertanto, il convincimento di chi ritiene che il collaboratore scolastico non sia la figura idonee ad assicurare l’assistenza individualizzata e specialistica di cui necessita il  disabile grave, posto che il profilo di appartenenza, di cui alla Tabella A del CCNL precisa che “ esegue,…..attività caratterizzata da procedure ben definite che richiedono preparazione non specialistica….”.

L’assistenza specialistica, costituisce un quid pluris,  un servizio aggiuntivo e integrativo rispetto a quello di base  che può essere richiesto e fornito dai collaboratori scolastici e deve essere affidato a personale qualificato, in possesso di comprovata esperienza e competenze specifiche.

Né la previsione della partecipazione ad appositi corsi di formazione, della durata di 60 ore (!) può considerarsi di per sé sufficiente a fornire quelle adeguate conoscenze e competenze che, invece, possiede la figura dell’assistente specializzato.

Appare opportuno evidenziare che l’art. 13, co. 1, lett. a) della L. 104/1992, – legge Quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate che raccoglie ed integra i vari interventi legislativi in materia – prevede che l’integrazione scolastica della persona handicappata nelle sezioni e nelle classi comuni delle scuole di ogni ordine e grado e nelle università è destinata a realizzarsi in gran parte attraverso la conclusione di accordi di programma tra gli enti locali, gli organi scolastici e le aziende sanitarie locali ai fini della programmazione coordinata dei servizi scolastici con quelli sanitari, socio-assistenziali, culturali, ricreativi, sportivi e con altre attività sul territorio gestite da enti pubblici o privati.

Ebbene, è proprio attraverso la sinergia tra i vari soggetti istituzionali, ciascuno con le proprie competenze e funzioni, che può realizzarsi quel processo di integrazione degli alunni disabili e può dirsi pienamente realizzato il diritto allo studio consacrato nella Carta Costituzionale.

 

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