La responsabilità disciplinare del personale della scuola. Il potere sanzionatorio dei Dirigenti scolastici.

In questo articolo della Dott.ssa Stefania Cammarata si analizzano aspetti molto importanti della carriera del personale scolastico e cioè: responsabilità disciplinare e potere sanzionatorio dei Dirigenti scolastici.

Nel CCNL 2016-2018, Comparto Istruzione e Ricerca troviamo disposizioni specifiche in materia di responsabilità disciplinare del personale ATA (artt. 10-17) e rinvio ad una specifica sessione negoziale, a livello nazionale, per la definizione della tipologia delle infrazioni e delle sanzioni da irrogare al personale docente delle istituzioni scolastiche.

Pertanto per il personale docente, fino al prossimo rinnovo contrattuale, la disciplina della responsabilità disciplinare rimane quella contenuta negli articoli, da 492 a 501, del d.lgs. 297/94.

 Con la pubblicazione del DLgs 75/17 attuativo della Legge Madia (legge n. 124 /2015) sono state apportate significative modifiche alle procedure relative alla responsabilità disciplinare previste dal DLgs 165/01.

In particolare, per la generalità della pubblica amministrazione il responsabile della struttura può irrogare unicamente la sanzione del rimprovero verbale (mentre in precedenza era prevista la possibilità di irrogare la sanzione della sospensione dal servizio fino a 10 giorni).

Nel comparto scuola invece con l’art. 13 del DLgs 75/17 la competenza a irrogare sanzioni al personale docente, educativo e ATA fino alla sospensione dal servizio per 10 giorni viene mantenuta in capo ai dirigenti scolastici.

Tale differente trattamento tra il personale della scuola e il resto dei dipendenti pubblici risulta particolarmente penalizzante per il personale della scuola e provoca un pesante condizionamento degli operatori scolastici, con ricadute anche sulla libertà di insegnamento. Inoltre, per come è formulato, l’art. 13 non risolve per il personale docente l’illegittimità, più volte sottolineata dalle pronunce della magistratura, delle sanzioni di sospensione dall’insegnamento fino a 10 giorni irrogate dai dirigenti scolastici, in quanto nel TU (DLgs 297/94), non essendo prevista la sanzione disciplinare della sospensione “fino a 10 giorni” bensì quella  “fino a un mese” (che non è di competenza del dirigente scolastico), tale sanzione non potrebbe essere irrogata dal dirigente scolastico.

Le inaccettabili penalizzazioni del personale della scuola rispetto al resto del pubblico impiego, i profili di illegittimità e di violazione della libertà di insegnamento presenti nella materia, ne rendono necessaria la riconduzione all’ambito contrattuale.

Inoltre, nonostante la tabella A allegata al CCNL 2006/2009 stabilisca che il personale ATA è posto alle dirette dipendenze del Direttore sga, il quale ne coordina le attività e ne verifica i risultati rispetto agli obiettivi assegnati ed agli indirizzi loro impartiti, la competenza ad irrogare le sanzioni disciplinari rimane  attribuita, previo procedimento disciplinare, al Dirigente scolastico, nella sua veste di datore di lavoro.

Anche quest’ultima incongruenza potrebbe essere sanata nel prossimo CCNL del comparto scuola. La Dott.ssa Cammarata approfondisce le tematiche sopraesposte dandone la consueta puntuale spiegazione con un linguaggio appropriato ma comunque molto comprensibile.

Presentazione a cura della Dott.ssa Paola Perlini

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Articolo a cura della Dott.ssa Stefania Cammarata

La responsabilità disciplinare del personale della scuola.

Il potere sanzionatorio dei Dirigenti scolastici

La responsabilità disciplinare discende dalla violazione, da parte dei dipendenti, dei doveri e degli obblighi connessi al rapporto di lavoro, derivanti dalla legge e dai contratti collettivi e comporta, previa instaurazione del procedimento disciplinare, l’irrogazione di sanzioni di diversa intensità afflittiva.

La materia, che trova la sua disciplina negli artt. 55 e ss del D.lsg n. 165/2001 (TUPI), è stata più volte oggetto di riforme legislative che hanno comportato il recupero, da parte della fonte legale, di significativi spazi di manovra che nel previgente ordinamento erano riservati, in via principale, alla fonte negoziale il cui ambito è ora ristretto alla sola definizione della tipologia delle infrazioni disciplinari e delle relative sanzioni.

Ci si riferisce, in particolare alle novelle introdotte dal d.lgs. n.75/2017 concernenti gli organi competenti ad irrogare le sanzioni, alle modalità di svolgimento dei relativi procedimenti e alle impugnazioni esperibili.

RESPONSABILITÀ DISCIPLINARE DEL PERSONALE ATA E DEL PERSONALE DOCENTE ED EDUCATIVO – DIFFERENZE

Come è noto, la materia dell’istruzione è stata sempre oggetto di disposizioni di carattere generale.

Tale specialità si riflette anche sull’azione disciplinare, con particolare riferimento al personale docente delle istituzioni scolastiche in virtù della peculiare e delicata funzione educativa che questi sono chiamati a svolgere.

Tanto premesso, il nuovo CCNL 2016-2018, Comparto Istruzione e Ricerca:

  1. prevede disposizioni specifiche in materia di responsabilità disciplinare del personale ATA (artt. 10-17);
  2.  rinvia ad una specifica sessione negoziale a livello nazionale, la definizione della tipologia delle infrazioni e delle sanzioni da irrogare al personale docente delle istituzioni scolastiche, nonché l’individuazione di una specifica procedura di conciliazione non obbligatoria (art. 29).

Pertanto, per quanto concerne il personale docente, fino al prossimo rinnovo contrattuale, la legge sostanziale per la responsabilità disciplinare rimane quella contenuta negli articoli, da 492 a 501, del d.lgs. 297/94.

Per  quanto riguarda, in particolare, il personale ATA, l’art 12  del CCNL vigente stabilisce che le violazioni degli obblighi contemplati nell’art. 11, danno luogo, secondo la gravità dell’infrazione, alle seguenti sanzioni disciplinari:

  • rimprovero verbale
  • rimprovero scritto (censura)
  • multa di importo variabile, fino ad un massimo di quattro ore di retribuzione
  • sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino a dieci giorni
  • sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da undici giorni fino ad un massimo di sei mesi
  • licenziamento con preavviso
  • licenziamento senza preavviso

Ulteriori sanzioni sono previste dal d.lgs n. 165/2001, per le quali l’autorità disciplinare si identifica nell’Ufficio per i procedimenti disciplinari.

Ci si riferisce alla:

  • sospensione dal servizio, con privazione della retribuzione fino ad un massimo di 15 giorni

 (art. 55 bis, comma 7);

  • sospensione dal servizio, con privazione della retribuzione da un minimo di tre giorni fino ad un massimo di tre mesi (art. 55 sexies, comma 1)
  • sospensione dal servizio, con privazione della retribuzione fino ad un massimo di tre mesi

(art. 55 sexies, comma 3)

Orbene, nonostante la tabella A allegata al CCNL 2006/2009, stabilisca che il personale ATA è posto alle dirette dipendenze del Direttore sga, il quale ne coordina le attività e ne verifica i risultati rispetto agli obiettivi assegnati ed agli indirizzi loro impartiti, tuttavia la competenza ad irrogare le sanzioni disciplinari correlate ad un’eventuale condotta antidoverosa, rimane attribuita, previo procedimento disciplinare, al Dirigente scolastico, nella sua veste di datore di lavoro.

Infatti, nel comparto Scuola, in deroga a quanto stabilito dal novellato art. 55 bis, comma 4, del Testo Unico Pubblico Impiego, che attribuisce la competenza disciplinare ad irrogare le sanzioni superiori al rimprovero scritto, in via generale, all’Ufficio procedimenti Disciplinari (UDP), il comma 9-quater dello stesso articolo riconosce tale potestà sanzionatoria in capo al Dirigente scolastico.

La norma in commento dispone che:

per il personale docente, educativo e amministrativo, tecnico e ausiliario (ATA) presso le istituzioni scolastiche ed educative statali, il procedimento disciplinare per le infrazioni per le quali è prevista l’irrogazione di sanzioni fino alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione per dieci giorni è di competenza del responsabile della struttura in possesso di qualifica dirigenziale e si svolge secondo le disposizioni del presente articolo.

Quando il responsabile della struttura non ha qualifica dirigenziale o comunque per le infrazioni punibili con sanzioni più gravi di quelle indicate nel primo periodo, il procedimento disciplinare si svolge dinanzi all’Ufficio competente per i procedimenti disciplinari. 

Alla luce della richiamata disposizione, per le infrazioni di minore gravità, l’autorità disciplinare competente è individuata nel responsabile, con qualifica dirigenziale, della struttura in cui il dipendente lavora anche se in posizione di comando o fuori ruolo.

Per quanto concerne il personale docente, come sopra evidenziato, fino al prossimo rinnovo contrattuale, la fonte principale per le sanzioni disciplinari è rappresentata dal T.U. istruzione (D.lgs. 297/1994).

L’art. 492 comma 2, del citato decreto prevede che, nel caso di violazione dei propri doveri, al predetto personale sono irrogate le seguenti sanzioni:

a) la censura;

b) la sospensione dall’insegnamento o dall’ufficio fino a un mese;

c) la sospensione dall’insegnamento o dall’ufficio da oltre un mese a sei mesi;

d) la sospensione dall’insegnamento o dall’ufficio per un periodo di sei mesi e l’utilizzazione,      trascorso il tempo di sospensione, per lo svolgimento di compiti diversi da quelli inerenti alla funzione docente o direttiva;

e) la destituzione.

Tanto premesso, la Suprema Corte di Cassazione è stata chiamata ad affrontare la questione relativa alla competenza del Dirigente Scolastico ad irrogare, anche nei confronti dei docenti, la sanzione disciplinare della sospensione dal servizio fino a 10 giorni, così come previsto dall’art. 55,  comma 9, quater del D. lgs. 165 del 2001.

Orbene, i Giudici di legittimità, confermando il proprio orientamento,  hanno ribadito il principio di dirittoper cui i Dirigenti scolastici devono limitarsi ad applicare, al personale docente ed educativo, la sola sanzione disciplinare della censura.

Il Supremo Collegio ha avuto modo di precisare che la disciplina legale per il personale docente (diversamente che per il personale ATA) non contiene, quale specifica sanzione, la sospensione fino a dieci giorni, ma, come sopra evidenziato, la sola «sospensione dall’inse­gnamento o dall’ufficio fino a un mese».

Una tale previsione, attrae necessariamente la competenza in capo all’UPD, anche in ragione delle garanzie di maggiore terzietà dell’organo.

A giudizio della Corte, infatti:

In tema di sanzioni disciplinari nel pubblico impiego privatizzato, al fine di stabilire la competenza dell’organo deputato a iniziare, svolgere e concludere il procedimento, occorre avere riguardo al massimo della sanzione disciplinare come stabilita in astratto, in relazione alla fattispecie legale, normativa o contrattuale che viene in rilievo, essendo necessario, in base ai principi di legalità e del giusto procedimento, che la competenza sia determinata in modo certo, anteriore al caso concreto ed oggettivo, prescindendo dal singolo procedimento disciplinare».

Pertanto, ai sensi dell’art. 55-bis, comma 1, non trattandosi di « infrazioni di minore gravità », per le quali cioè è prevista « l’irrogazione di sanzioni superiori al rimprovero verbale ed inferiori alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione di dieci giorni», sussiste la competenza dell’Ufficio per i Procedimenti Disciplinari (U.P.D.) e non quella del dirigente scolastico”.

(cfr. Cass, sez. lav,  ordin. n. 28111/2019;  n. 30226/2019;n. 20059/2021)

Poiché, dunque, la previsione astratta di legge individua, per le infrazioni descritte dall’art. 494, c. 2, “T.U. scolastico”, la sospensione dall’insegnamento o dall’ufficio nella misura minima fino a un mese, il potere di sospensione del personale docente, seppure previsto dalla legge quale competenza del Dirigente della struttura, risulta tuttavia, in concreto, non esercitabile in quanto non vi è una fattispecie legale o contrattuale a cui poterlo applicare, non potendo il Dirigente Scolastico  fare una valutazione ex ante della sanzione irrogabile al caso concreto sulla base di valutazioni ipotetiche e discrezionali riguardanti la minore o maggiore gravità dei fatti.

PROCEDIMENTO DISCIPLINARE E PROCEDURA CONCILIATIVA

Il Dirigente scolastico, quindi, limitatamente alle infrazioni di propria competenza, con immediatezza e comunque entro il termine perentorio di trenta giorni, decorrenti dal ricevimento della segnalazione del fatto ritenuto di rilevanza disciplinare, deve provvedere ad avviare il procedimento disciplinare attraverso la contestazione scritta dell’addebito.

Aderendo ad un orientamento ormai consolidato, la Suprema Corte di Cassazione ha ribadito che la preventiva contestazione disciplinare deve essere caratterizzata dai requisiti di specificità, immediatezza e immutabilità.

In particolare, il requisito della specificità, posto a garanzia del diritto di difesa del dipendente, risulta integrato se la contestazione:

fornisce le indicazioni necessarie ed essenziali per individuare, nella sua materialità, il fatto nel quale il datore di lavoro abbia ravvisato infrazioni disciplinari, in modo che non ci sia incertezza circa l’ambito delle questioni sulle quali il lavoratore è chiamato a difendersi, essendo necessario che la contestazione individui i fatti addebitati con sufficiente precisione, anche se sinteticamente

( cfr. Cass. civ. n. 9590/2018).

Il dipendente nei cui confronti sia stato avviato il procedimento deve essere convocato, dal Dirigente scolastico, con un preavviso di almeno venti giorni, per l’audizione in contraddittorio a sua difesa.

In caso di grave ed oggettivo impedimento, l’interessato può richiedere, per una sola volta, che l’audizione venga differita.

Il termine per la conclusione del procedimento, di cui si dirà infra, in tal caso verrà prorogato in misura corrispondente.

In sede di audizione, l’interessato può farsi assistere da un procuratore ovvero da un rappresentante dell’associazione sindacale cui aderisce o conferisce mandato.

Salvo quanto previsto dall’art. 54 bis del dlg. n165/200, il dipendente ha diritto di accesso agli atti istruttori del procedimento.

Tale ultima disposizione tutela la figura del c.d. whisteblower, ovverosia di quel dipende che segnala gli illeciti dei quali sia venuto a conoscenza durante l’attività lavorativa – quindi da interno – attraverso la previsione di un meccanismo di protezione che garantisce, tra gli altri benefici, anche l’anonimato.

Entro il termine perentorio di centoventi giorni, decorrenti dalla contestazione dell’addebito conclude il procedimento con l’atto di archiviazione o di irrogazione della sanzione.

Gli Ermellini hanno affermato che, ai fini della decorrenza del termine perentorio previsto per la conclusione del procedimento disciplinare, in conformità con il principio del giusto procedimento, come inteso dalla Corte Costituzionale, assume rilievo esclusivamente il momento in cui tale acquisizione riguardi una “notizia di infrazione” di contenuto tale da consentire all’organo competente investito del procedimento ( nel caso di specie, il Dirigente scolastico o l’UPD), di dare, in modo corretto l’avvio del procedimento disciplinare, nelle sue tre fasi fondamentali della contestazione dell’addebito, dell’istruttoria e dell’adozione della sanzione.

(cfr. C.Cost. 310/2010; Cass. 16706/2018).

È previsto infine che, entro venti giorni dalla loro adozione, il Dirigente scolastico è tenuto a comunicare, per via telematica, gli atti di avvio e conclusione del procedimento disciplinare, nonché l’eventuale provvedimento di sospensione cautelare del dipendente, all’Ispettorato per la funzione pubblica.

Il file, generato tramite l’applicativo “Perla Pa” , dovrà essere inviato tramite la pec inserita in IPA (indice docenti digitali delle pubbliche amministrazioni) all’indirizzo: pdisciplinari@pec.governo.it.

Al fine di tutelare la riservatezza del dipendente, il nominativo dello stesso è sostituito da un codice identificativo.

Come sopra evidenziato, l’art.55-bis, commi 4 e 9-ter del richiamato d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, sancisce la perentorietà di due soli termini: quello per la contestazione dell’addebito e quello per la conclusione del procedimento.

I restanti termini, che cadenzano le fasi endoprocedimentali dell’iter disciplinare, in assenza di esplicita previsione, devono considerarsi non perentori, ma ordinatori.

L’art. 17 del CCNL 2018 prevede, infine, che, fuori dei casi per i quali la legge o il contratto collettivo prevedano la sanzione disciplinare del licenziamento, (con o senza preavviso), il Dirigente Scolastico – o l’UPD per le infrazioni di competenza – e il dipendente possono proporre, entro il termine di cinque giorni dall’audizione in contraddittorio, l’attivazione di una procedura conciliativa finalizzata a “concordare” la sanzione disciplinare.

La proposta deve contenere una sommaria esposizione dei fatti, delle risultanze istruttorie e la sanzione ritenuta applicabile.

L’eventuale accordo è formalizzato con apposito verbale, sottoscritto da entrambe le parti e non è soggetto ad impugnazione.

La proposta comporta la sospensione del procedimento disciplinare i cui termini riprendono a decorrere nel caso di mancata accettazione della stessa entro i cinque giorni successivi al suo ricevimento.

La procedura conciliativa deve concludersi entro trenta giorni dalla contestazione dell’addebito.

RAPPORTI TRA PROCEDIMENTO DISCIPLINARE E PROCEDIMENTO PENALE.

Significative innovazioni riguardano la disciplina dei rapporti tra il procedimento disciplinare e il procedimento penale.

È pacifico il dipendente può porre in essere condotte rilevanti sia sotto il profilo disciplinare che penale.

Orbene, diversamente da quanto previsto nel previgente sistema, l’.art. 55 ter del richiamato d.lgs. n. 165/2001 dispone che:

il procedimento disciplinare che abbia ad oggetto, in tutto o in parte, fatti in relazione ai quali procede l’autorità giudiziaria, è proseguito e concluso anche in pendenza del procedimento penale”.

In altre parole, viene meno il principio della c.d. pregiudizialità del giudizio penale sia per le infrazioni di minore gravità, sia per quelle di maggiore gravità.

Tuttavia è previsto che, limitatamente alle infrazione punite con una sanzione superiore alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino a dieci giorni:

  1.  se l’accertamento del fatto addebitato al dipendente risulta particolarmente complesso

ovvero

  • se all’esito dell’istruttoria non si dispone di elementi probatori sufficienti a motivare l’irrogazione della sanzione

 l’UPD  può sospendere ( non è, dunque, un obbligo) il procedimento disciplinare in attesa della definizione di quello penale.

Al fine, poi, di evitare eventuali contrasti fra gli esiti dei due accertamenti, il legislatore ha previsto che il procedimento disciplinare non sospeso possa essere riaperto dall’Amministrazione nelle ipotesi che di seguito si annotano.

  1. Il procedimento disciplinare si conclude con l’irrogazione di una sanzione e, successivamente, il procedimento penale venga definito con una sentenza irrevocabile di assoluzione che riconosca che il fatto addebitato al dipendente non sussiste o non costituisce illecito penale o che il dipendente medesimo non lo ha commesso.

In questo caso, l’autorità competente, ad istanza di parte, da proporre entro il termine di decadenza di sei mesi decorrenti dall’irrevocabilità della pronuncia penale, riapre il procedimento disciplinare per modificarne o confermarne l’atto conclusivo in relazione all’esito del giudizio penale

(cfr.,  commi 2 dell’articolo 55-ter, citato);

  • Il procedimento disciplinare si conclude con l’archiviazione e, successivamente, il processo penale venga definito con una sentenza irrevocabile di condanna.

In tale ipotesi, l’autorità competente riapre il procedimento disciplinare per adeguare le determinazioni conclusive all’esito del giudizio penale

(cfr., il comma 3 dell’articolo 55-ter, citato);

  • dalla sentenza irrevocabile di condanna risulti che il fatto addebitabile al dipendente in sede disciplinare comporta la sanzione del licenziamento, mentre ne è stata applicata una diversa (cfr., il comma 3 dell’articolo 55-ter, citato).

In tale caso il procedimento riaperto dovrà parametrarsi alla nuova sanzione che il fatto, come qualificato dal giudice penale, determinerebbe.

La norma commento prevede che la ripresa o la riapertura del procedimento disciplinare avvengano, mediante il rinnovo della contestazione dell’addebito, da parte dell’autorità disciplinare competente, entro sessanta giorni dalla comunicazione della sentenza all’Amministrazione di appartenenza del lavoratore o dalla presentazione dell’istanza di riapertura e sia concluso entro centottanta giorni dalla ripresa o dalla riapertura.

È previsto, da ultimo, che, ai fini delle determinazioni conclusive, l’autorità procedente applichi le disposizioni dell’articolo 653, commi 1 ed 1bis, del codice di procedura penale, le quali dispongono, rispettivamente, che, nel procedimento disciplinare, ripreso o riaperto:

  • la sentenza penale irrevocabile di assoluzione ha efficacia di giudicato quanto all’accertamento che il fatto non sussiste o non costituisce illecito penale;
  •  la sentenza irrevocabile di condanna ha efficacia di giudicato quanto all’accertamento della sussistenza del fatto, della sua illiceità penale e all’affermazione che l’imputato lo ha commesso.

La soluzione adottata, in fin dei conti, non fa che ribadire la preminenza dell’accertamento operato nell’ambito del giudizio penale sulla definita procedura disciplinare.

Tale circostanza, a parere di chi scrive, è assolutamente condivisibile poiché non può revocarsi in dubbio che i poteri investigativi e istruttori a disposizione dell’autorità giudiziaria penale rimangono di gran lunga superiori a quelli fruibili dal Dirigente scolastico o dall’UPD.

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