La responsabilità del personale scolastico con particolare riferimento ai viaggi di istruzione

La responsabilità del personale scolastico con particolare riferimento ai viaggi di istruzione

La Dott.ssa Annalisa Cunsolo, con il suo lavoro che oggi vi proponiamo, ci permette di fare un excursus completo su un argomento di grande importanza per le scuole e il relativo personale:
“La responsabilità del personale scolastico con particolare riferimento ai viaggi di istruzione”.

In apertura la Dott.ssa Cunsolo ci ricorda che la responsabilità dei pubblici dipendenti può distinguersi in: penale, civile, disciplinare, dirigenziale, amministrativa, contabile.

Nello specifico caso di questo argomento si tratterà della responsabilità civile, contrattuale ed extracontrattuale del personale scolastico.

L’art. 28 delle Costituzione recita

“I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli Enti Pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative degli atti compiuti in violazione dei diritti”.

I viaggi di istruzione sono un appuntamento fisso per ogni scuola perché rientrano di diritto nella programmazione didattico-educativa.

Per la maggior parte degli alunni rappresentano un evento imperdibile, un’esperienza indimenticabile da vivere assolutamente.

Per i docenti possono essere fonte di notevole preoccupazione e stress.

Infatti gli insegnanti, durante le gite scolastiche, hanno la responsabilità di sorvegliare gli alunni ad essi affidati, pena la possibilità di incorrere in serie conseguenze.

Le responsabilità in cui possono incorrere gli insegnanti possono essere di due tipi: civile e penale.

La Dott.ssa Cunsolo esplora con dovizia di particolari questo argomento con i relativi rimandi normativi.

In questo articolo inoltre l’autrice percorre tutti i momenti salienti dell’organizzazione dell’attività ,dalla responsabilità degli organi decisionali alle procedure pratiche di attuazione.

Un tempo la disciplina era demandata alla normativa statale e, più in particolare, alle circolari ministeriali;

già da diversi anni, invece, la legge dice che sono i singoli istituti scolastici a determinare, con provvedimenti propri, la concreta organizzazione della gita.

Le istituzioni scolastiche hanno completa autonomia in materia di organizzazione e responsabilità delle visite guidate e viaggi di istruzione.

Spetta quindi agli organi collegiali (collegio dei docenti e consigli di classe) fissare i criteri generali organizzativi di tutte le tipologie di uscita e approvare uno specifico regolamento.

Presentazione a cura della Dott.ssa Paola Perlini.
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Contributo a cura della Dott.ssa Annalisa Cunsolo.

La responsabilità del personale scolastico con particolare riferimento ai viaggi di istruzione

Il concetto di responsabilità è molto ampio e afferisce a diverse discipline giuridiche a seconda della condotta del soggetto responsabile.

La responsabilità può dunque distinguersi in: penale, civile, disciplinare, dirigenziale, amministrativa, contabile.

In questo specifico caso si tratterà della responsabilità civile, contrattuale ed extracontrattuale del personale scolastico.

La responsabilità civile si configura come quel comportamento contrario alle norme giuridiche posto in essere con dolo o con colpa e che cagioni la lesione di un bene o di un interesse giuridicamente tutelato.

Il fatto illecito (contra ius) è quindi caratterizzato da un elemento soggettivo (dolo o colpa) e da un nesso di causalità tra l’azione illecita e il danno cagionato.

Questa disciplina si applica anche ai dipendenti pubblici, a tal proposito si riportano di seguito alcuni articoli particolarmente significativi.

L’art. 28 delle Costituzione recita:

“I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli Enti Pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative degli atti compiuti in violazione dei diritti”.

Per amministrazioni statali si intendono quelle elencate nell’art.1 comma 2 del Decreto Legislativo n. 165 del 30 marzo 2001:

“Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni…”.

Dunque, anche il personale scolastico rientra tra i funzionari dello Stato e pertanto è soggetto a tale responsabilità durante lo svolgimento del proprio servizio.

L’attività del docente non si limita alle ore di insegnamento in aula ma anche in occasione di tutte le attività didattiche perviste nel Piano Triennale dell’offerta formativa, tra cui anche le uscite didattiche.

L’art 22 del DPR n. 3 del 10/1/1957 dispone che:

“L’impiegato che, nell’esercizio delle attribuzioni ad esso conferite dalle leggi o dai regolamenti, cagioni ad altri un danno ingiusto ai sensi dell’art. 23 è personalmente obbligato a risarcirlo. L’azione di risarcimento nei suoi confronti può essere esercitata congiuntamente con l’azione diretta nei confronti dell’Amministrazione qualora, in base alle norme ed ai principi vigenti dell’ordinamento giuridico, sussista anche la responsabilità dello Stato.” L’art. 61 della a legge 312/80 recita che: “nel caso in cui l’Amministrazione risarcisca il terzo dei danni subiti per comportamenti degli alunni sottoposti a vigilanza, la responsabilità patrimoniale degli insegnanti è limitata ai soli casi di dolo e colpa grave”.

Quindi il dipendente pubblico sarà obbligato al risarcimento solo per un danno arrecato con dolo o colpa grave e non per i casi di colpa lieve e lievissima, al fine di evitare di paralizzare l’azione dei pubblici dipendenti.

L’amministrazione, nello specifico il Ministero dell’Istruzione e del Merito si sostituisce in qualità di soggetto passivo, ai docenti, al personale ATA e anche al Dirigente Scolastico, nei casi di responsabilità contrattuale ed extracontrattuale, con la possibilità di rivalsa nei confronti del dipendente.

I Docenti, ma anche il personale ATA, sono soggetti a determinati doveri, primo tra tutti quello della vigilanza sugli alunni per garantire la loro sicurezza e quella degli altri.

Proprio a tal proposito la disciplina codicistica distingue tra due diverse tipologie di responsabilità, quella contrattuale e quella extracontrattuale.

Il primo caso è regolato dall’art. 1218 del codice civile il quale prevede che:

“Il debitore che non esegue esattamente la prestazione dovuta è tenuto al risarcimento del danno, se non prova che l’inadempimento o il ritardo è stato determinato da impossibilità della prestazione derivante da causa a lui non imputabile”.

Con l’iscrizione dell’alunno, infatti, si istaura un vincolo negoziale tra la famiglia e l’istituto scolastico, il quale assume l’obbligo di vigilanza sull’allievo.

Non si tratta di un vero e proprio contratto, perché di fatto non nasce da un accordo tra insegnante e alunno, ma di contatto sociale qualificato.

Con questo concetto si fa riferimento alla correttezza della condotta in alcune specifiche professioni (ad esempio insegnanti e medici), alla buona fede e ad un obbligo di vigilanza e di protezione che sorge in capo al docente, pur non essendoci una vera e propria prestazione.

Rientrano in questa fattispecie di responsabilità, tutti quei casi in cui l’alunno cagiona un danno a sé stesso (autolesione).

L’alunno danneggiato dovrà provare che il danno subito è avvenuto durante lo svolgimento delle attività didattiche, mentre l’Amministrazione dovrà provare di aver messo in atto tutte le misure idonee ad evitare il danno.

Si ritiene opportuno citare in questa sede la sentenza n. 11751 del 2013 della Corte di Cassazione che sottolinea il sorgere in capo all’Istituto Scolastico di questa responsabilità:

“con l’accoglimento della domanda di iscrizione si instaura un vincolo giuridico tra l’allievo e l’istituto, da cui scaturisce, a carico dei dipendenti di questo, appartenenti all’apparato organizzativo dello Stato, accanto all’obbligo principale di istruire ed educare, quello accessorio di proteggere e vigilare sull’incolumità fisica e sulla sicurezza degli allievi, sia per fatto proprio, adottando tutte le precauzioni del caso, che di terzi, fornendo le relative indicazioni ed impartendo le conseguenti prescrizioni, e da adempiere, per il tempo in cui gli allievi fruiscono della prestazione scolastica, con la diligenza esigibile dallo status professionale rivestito, sulla cui competenza e conseguente prudenza costoro hanno fatto affidamento, anche quali educatori e precettori del comportamento civile e della solidarietà sociale, valori costituzionalmente protetti, e da inculcare, senza il limite del raggiungimento della maggiore età dell’allievo”.

Il Decreto Legislativo 297 del 1994 all’art. 574 ai commi 1 e 2, prevede una specifica responsabilità patrimoniale per il personale scolastico, per i danni arrecati dagli alunni all’Amministrazione o a terzi:

“1 La responsabilità patrimoniale del personale amministrativo, tecnico e ausiliario per danni arrecati direttamente all’Amministrazione in connessione a comportamenti degli alunni è limitata ai soli casi di dolo o colpa grave nell’esercizio della vigilanza sugli alunni stessi.
2 La limitazione di cui al comma 1 si applica anche alla responsabilità del predetto personale verso l’Amministrazione che risarcisca il terzo dei danni subiti per comportamenti degli alunni sottoposti alla vigilanza. Salvo rivalsa nei casi di dolo o colpa grave, l’amministrazione si surroga al personale medesimo nelle responsabilità civili derivanti da azioni giudiziarie promosse da terzi”.

Il secondo caso è regolato dall’art. 2043 del Codice Civile, che recita:

“Qualunque fatto doloso o colposo, che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno”.

Per quanto riguarda le Istituzioni Scolastiche e l’obbligo di vigilanza del personale, si fa comunemente riferimento ai commi 2 e 3 dell’art. 2048 del codice civile:

“I precettori e coloro che insegnano un mestiere o un’arte  sono responsabili del danno cagionato dal fatto illecito dei loro allievi e apprendisti nel tempo in cui sono sotto la loro vigilanza. Le persone  indicate  dai  commi  precedenti  sono  liberate  dalla responsabilità soltanto se provano di non aver  potuto  impedire  il fatto”.

Si parla in questo caso di culpa in vigilando, dove l’obbligo di vigilanza non deriva da un rapporto contrattuale.

Si tratta di tutti quei casi in cui il soggetto leso non è l’alunno stesso ma un terzo. In questo caso il soggetto che deve risarcire il danno è diverso rispetto a quello che l’ha commesso, ovvero l’allievo.

Si prevede un’inversione dell’onere della prova, ma resta comunque in carico alla scuola dimostrare di non aver potuto impedire l’evento lesivo, perché repentino e non prevedibile.

Il danno deve dunque derivare da un comportamento omissivo del sorvegliante che non è solo il docente, ma tutto il personale scolastico.

Ovviamente il precettore è responsabile solo per il tempo in cui l’alunno è posto sotto la sua vigilanza.

La responsabilità per culpa in vigilando è disciplinata anche dal CCNL 2006/2009, in cui l’omessa vigilanza da parte del personale si configura come responsabilità contrattuale e disciplinare.

Questo era già stato previsto anche dal “Testo Unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado” D. Lgs. 297 del 16 aprile 1994 all’art. 494, prevedendo la sospensione del docente dall’insegnamento fino ad un mese.

“1. La sospensione dall’insegnamento o dall’ufficio consiste nel divieto di esercitare la funzione docente o direttiva, con la perdita del trattamento economico ordinario, salvo quanto disposto dall’articolo 497. La sospensione dall’insegnamento o dall’ufficio fino a un mese viene inflitta: a) per atti non conformi alle responsabilità, ai doveri e alla correttezza inerenti alla funzione o per gravi negligenze in servizio”.

Da quanto descritto fin ora appare evidente la delicatezza della materia trattata dal Legislatore e un onere probatorio gravoso nei confronti dell’Amministrazione.

È tuttavia doveroso ricordare che al momento dell’iscrizione a scuola, le famiglie sottoscrivono un documento fondamentale di condivisione delle scelte educative dei figli, un vero e proprio accordo tra le parti, ovvero il Patto educativo di corresponsabilità.

Il Decreto del Presidente della Repubblica 21 Novembre 2007, n. 235 all’art. 3 modifica il precedente D.P.R 249 del 1998 istituendo questo documento.

“Art. 3. Patto educativo di corresponsabilità e giornata della scuola 1. Dopo l’articolo 5 del decreto del Presidente della Repubblica 24 giugno 1998, n. 249, e’ inserito il seguente: “Art. 5-bis (Patto educativo di corresponsabilità). – 1. Contestualmente all’iscrizione alla singola istituzione scolastica, è richiesta la sottoscrizione da parte dei genitori e degli studenti di un Patto educativo di corresponsabilità, finalizzato a definire in maniera dettagliata e condivisa diritti e doveri nel rapporto tra istituzione scolastica autonoma, studenti e famiglie”.

Questo documento nasce al fine di ricercare una maggiore collaborazione tra la scuola e le famiglie, per garantire la migliore istruzione possibile agli studenti.

Si condividono dunque le scelte educative comuni da raggiungere durante il corso di studi ma anche la responsabilità delle parti, a rispettare i doveri assunti.

Per quanto riguarda i viaggi di istruzione, gli organi collegiali hanno il compito di deliberare in merito ai criteri di realizzazione di queste specifiche attività didattiche.

Ad inizio anno scolastico, i docenti presentano al Dirigente Scolastico le proposte di uscite d’istruzione per specifiche esigenze didattiche, in conformità al Piano Triennale dell’Offerta Formativa e così come previsto dalla CM 14 ottobre 1992, n. 291.

“1.2 – Resta confermato che le visite guidate e i viaggi di istruzione, ivi compresi quelli connessi ad attività sportive, presuppongono, in considerazione delle motivazioni culturali didattiche e professionali che ne costituiscono il fondamento e lo scopo preminente, una precisa, adeguata programmazione didattica e culturale predisposta nelle scuole fin dall’inizio dell’anno scolastico e si configurano come esperienze di apprendimento e di crescita della personalità, rientranti tra le attività integrative della scuola”.

Viene successivamente predisposto un “piano gite” che dovrà essere approva dagli Organi Collegiali, nello specifico dal Collegio dei docenti e del Consiglio d’Istituto, il cui operato è legittimato dalla seguente normativa.

L’art. 7 del Decreto Legislativo n. 297 del 16 aprile 1994, prevede che il Collegio docenti:

“a) ha potere deliberante in materia di funzionamento didattico del circolo o dell’istituto. In particolare cura la programmazione dell’azione educativa anche al fine di adeguare, nell’ambito degli ordinamenti della scuola stabiliti dallo Stato, i programmi di insegnamento alle specifiche esigenze ambientali e di favorire il coordinamento interdisciplinare. Esso esercita tale potere nel rispetto della libertà di insegnamento garantita a ciascun docente”;

In sostanza il Collegio approva il piano e delibera l’inserimento di queste attività nel Piano Triennale dell’offerta formativa.

L’art. 10 del Decreto sopra menzionato, attribuisce al Consiglio di Circolo o d’Istituto il potere di deliberare in merito ai:

“e) criteri per la programmazione e l’attuazione delle attività parascolastiche, interscolastiche, extrascolastiche, con particolare riguardo ai corsi di recupero e di sostegno, alle libere attività complementari, alle visite guidate e ai viaggi di istruzione”;

Durante le uscite didattiche, il docente è responsabile della vigilanza degli alunni, per tutta la durata dell’attività, in riferimento della quale è utile richiamare la C.M. 14 ottobre 1992, n. 291

“Sembra superfluo rammentare che detto incarico comporta l’obbligo di una attenta ed assidua vigilanza degli alunni, con l’assunzione delle responsabilità di cui all’art. 2047 del codice civile integrato dalla norma di cui all’art. 61 della L. 11 luglio 1980, n. 312 […] Una vigilanza così qualificata deve essere esercitata non solo a tutela dell’incolumità degli alunni, ma anche a tutela del patrimonio artistico nei cui confronti troppo spesso, purtroppo, vengono da più parti lamentati danni, anche gravi, a causa dell’irrazionale e riprovevole comportamento dei singoli alunni o di gruppi di essi. […] Al fine di evitare un rallentamento della sorveglianza, il programma del viaggio non deve prevedere tempi morti (ore cosiddette «a disposizione»)”.

Inoltre l’Istituto Scolastico dovrà assicurare la continuità delle lezioni a tutti gli alunni che non partecipano ai viaggi di istruzione.

Non è quindi consentito sospendere le attività didattiche o ridurre l’orario delle lezioni.

La contrattazione d’istituto disciplina eventuali compensi da corrispondere al personale per l’impegno in tali attività.

I viaggi di istruzione per propria natura richiedono un impegno non indifferente all’Istituzione Scolastica, non solo in termini di vigilanza, ma prima ancora di una corretta organizzazione dell’attività stessa (culpa in eligendo).

La responsabilità della scuola sorge già in fase di organizzazione delle uscite didattiche, ponendo particolare attenzione sui controlli che la scuola deve effettuare sulle Ditte affidatarie del servizio di noleggio di pullman con conducente e sulle strutture alberghiere, dimostrando di aver effettuato tutte le verifiche, atte a garantire la sicurezza degli studenti.

A tal fine la Polizia Stradale e il Ministero dell’Interno, hanno siglato un Vademecum per l’organizzazione e lo svolgimento di viaggi di istruzione in sicurezza.

Questo documento è stato trasmesso dal Ministero dell’istruzione con nota 3 febbraio 2016 prot. n. 674.

Si richiama l’attenzione dei Dirigenti Scolastici soprattutto in merito all’affidamento del servizio di trasporto, avendo cura di verificare che le Ditte rispettino tutte le normative in materia di sicurezza.

Quindi i controlli che si effettueranno non saranno solo quelli relativi al possesso dei requisiti di carattere generale previsti dal codice dei contratti pubblici D. Lgs 36 del 2023 agli art. 94 e seguenti.

Il Vademecum pone attenzione a tre aspetti fondamentali:

  1. Scelta della Ditta di trasporto
    Questa non deve avvenire unicamente sulla base di un criterio economico, valutando il maggior risparmio, ma verificando l’affidabilità della ditta in materia di sicurezza acquisendo preventivamente la documentazione o un’autocertificazione di possesso dei requisiti richiesti.
    “Le ditte devono preventivamente dimostrare, mediante apposita documentazione e se del caso autocertificazione, di essere in possesso dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di noleggio autobus con conducente e), di essere in regola con la normativa sulla sicurezza sul lavoro e di aver provveduto alla redazione del Documento di Valutazione dei Rischi, di essere autorizzati all’esercizio della professione (AEP) e iscritte al Registro Elettronico Nazionale (REN) del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti (di avvalersi di conducenti in possesso dei prescritti titoli abilitativi e di mezzi idonei”.
  2. Idoneità e condotta del conducente
    Il conducente deve essere in possesso della patente di guida D e in corso di validità, essere in regolare rapporto di lavoro, attestato da una dichiarazione del legale rappresentante della Ditta. Gli accompagnatori vigileranno sul comportamento tenuto dal conducente che non deve assumere sostanze alcoliche o stupefacenti. Gli organi di polizia verificheranno il rispetto dei tempi di guida e di riposo.
  3. Idoneità del veicolo
    Questo requisito si evince dalla carta di circolazione e dall’attestazione di revisione annuale che andrà verificata di volta in volta per ogni pullman. Pertanto è fondamentale richiedere la collaborazione della Sezione di Polizia Stradale del capoluogo di provincia della località da cui avrà inizio il viaggio, attraverso una comunicazione a cura del Dirigente Scolastico dal quale si possa evincere: la data dell’uscita didattica, l’orario, la destinazione, il numero di pullman impiegati, le targhe e ogni altro elemento utile al fine di facilitare controlli e tutelare la sicurezza degli alunni.

Di seguito si riportano. a titolo esemplificativo, le dichiarazioni che l’operatore economico deve rilasciare all’Istituto Scolastico anche in forma di autodichiarazione:

  • Di possedere l’autorizzazione all’esercizio dell’attività di noleggio di pullman con conducente, indicandone numero e data di rilascio;
  • Di essere in regola con la normativa sulla sicurezza del lavoro e di aver predisposto il Documento Valutazione dei Rischi;
  • Iscrizione al REN, comunicando numero e data;
  • Di impiegare in tutti i servizi di noleggio solo pullman in possesso di regolare titolo di immatricolazione e muniti di licenza da noleggio;
  • Di impiegare solo mezzi che sono regolarmente sottoposti alla revisione annuale da parte della Motorizzazione Civile e Trasporti in Concessione;
  • Di verificare periodicamente lo stato di efficienza dei mezzi impiegati;
  • Di aver provveduto a stipulare una polizza assicurativa di copertura per ogni mezzo impiegato, per tutti i rischi di R. C. anche per gli incidenti che dovessero verificarsi al di fuori del trasporto ad ogni viaggiatore trasportato;
  • Di impiegare autisti che risultano regolarmente assunti dalla ditta, nel rispetto della normativa sul lavoro vigente;
  • Di impiegare autisti in possesso di patente D – E e del certificato di abilitazione professionale (Carta di Qualificazione del Conducente (CQC) per il trasporto di persone);
  • Che tutti gli autisti rispettano la vigente normativa che disciplina i periodi di guida e la presenza del doppio autista;
  • La presenza del cronotachigrafo su ogni pullman impiegato e che lo stesso sia perfettamente funzionante a seguito di verifica da parte di officine specializzate.

Inoltre la ditta deve consegnare nei giorni precedenti alla partenza:

  • carta di circolazione con revisione annuale per verificare che il mezzo sia efficiente e abbia passato tutti i controlli;
  • patente D del conducente estremi identificativi del conducente in corso di validità;
  • Carta di Qualificazione del Conducente (CQC) per il trasporto di persone e dichiarazione del legale rappresentante che attesta la tipologia e la regolarità del rapporto di lavoro,

Si riporta il modello Allegato 1 alla Circolare n. 674 del 03 febbraio 2016 di comunicazione alla Polizia Stradale in merito alle visite di istruzione.

Alla Sezione Polizia Stradale di

Via ………….

PROVINCIA

OGGETTO: Istituto scolastico………………. – Comunicazione di viaggio per gita scolastica/viaggio di istruzione.

In relazione a quanto previsto dalle circolari n……………….con la presente si comunica che il giorno ____________, nr.________ studenti di quest’Istituto effettueranno una gita scolastica/viaggio di istruzione a bordo di nr.____ pullman della Ditta______________________________ targato/i ___________________________________ Tipo____________________________________________________________________________

Partenza prevista ore_____ del ______________da ______________________________________

Ritorno previsto ore ___________ del________________ a_______________________________

Itinerario________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

Per eventuali comunicazioni  si trascrive l’utenza telefonica del referente sig. ________________________________________________________________________________

IL DIRIGENTE SCOLASTICO

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