L’articolo pubblicato in data odierna, della Dott.ssa Stefania Cammarata, si occupa della GESTIONE FINANZIARIA DELLE ISTITUZIONI SCOLASTICHE AUTONOME
Il lavoro è un piccolo compendio, strutturato in poche pagine, di quello che rappresenta per le singole Istituzioni scolastiche il riconoscimento dell’autonomia e della personalità giuridica specificatamente analizzando l’autonomia finanziaria.
“L’autonomia finanziaria si sostanzia nella disponibilità di disporre e di gestire risorse proprie, assegnate dallo Stato e dagli Enti locali e incrementabili attraverso iniziative extracurriculari, sponsorizzazioni e contributi.”
L’autrice permette con il suo lavoro di fare un’immersione nelle norme aggiornate che regolano i documenti più importanti della scuola: il programma annuale e il conto consuntivo senza tralasciare come vengono approvati e cosa succede se i Revisori dei Conti, che devono controllarli, danno parere negativo.
Si occupa di analizzare anche la possibilità di avere degli introiti propri da parte delle scuole, peraltro largamente previsti in tutti i documenti più importanti sopracitati, ma anche di come sia difficile, soprattutto per la maggior parte delle Istituzioni scolastiche reperirli.
Quindi la conclusione è abbastanza amara in quanto, pur avendo una larga autonomia nella gestione delle risorse, purtroppo ancora la scuola vive per lo più di risorse inviate dall’alto, senza un criterio legato alle specifiche caratteristiche ma solo a dati strettamente numerici e pochissimo di risorse autonome.
Presentazione a cura della Dott.ssa Paola Perlini
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Contributo a cura della Dott.ssa Stefania Cammarata
LA GESTIONE FINANZIARIA DELLE ISTITUZIONI SCOLASTICHE AUTONOME
La conseguenza logica dell’attribuzione, alle singole Istituzioni scolastiche, dell’autonomia e della personalità giuridica è stato quella di riconoscere, alle stesse, anche un’autonomia finanziaria.
L’autonomia finanziaria si sostanzia nella disponibilità di disporre di gestire risorse proprie, assegnate dallo Stato e dagli Enti locali e incrementabili attraverso iniziative extracurriculari, sponsorizzazioni e contributi.
L’art. 21 della legge 59/97, a tal fine, ha previsto per le Scuole una dotazione finanziaria essenziale, suddivisa in assegnazione ordinaria e assegnazione perequativa, attribuita dallo Stato “senza altro vincolo di destinazione che quello dell’utilizzazione prioritaria per lo svolgimento delle attività di istruzione, di formazione e di orientamento proprie di ciascuna tipologia e di ciascun indirizzo di scuola”.
La dotazione ordinaria è finalizzata a garantire il funzionamento amministrativo e didattico e a remunerare il personale impegnato nelle attività connesse all’attuazione del PTOF (con esclusione delle spese per stipendi).
É determinata sulla base di parametri fissi, stabiliti in appositi decreti ministeriali che tengono conto non solo del personale in servizio, ma anche del numero degli alunni e delle classi.
La dotazione perequativa, invece, ha carattere eccezionale ed eventuale ed è finalizzata a supportare le istituzioni scolastiche particolarmente svantaggiate o in situazioni di difficoltà al fine di garantire l’uniforme prestazione del servizio istruzione sull’intero territorio nazionale.
Alle scuole è stata, altresì, riconosciuta la possibilità di ricevere ulteriori finanziamenti ad opera dello Stato, delle Regioni, degli enti locali, di altri enti pubblici e di soggetti privati, dell’Unione europea nonché la possibilità di ricavare proventi dall’alienazione o dalla fornitura a terzi di determinati beni o servizi e dallo sfruttamento dei diritti d’autore sulle opere dell’ingegno prodotte nello svolgimento delle attività formative, oltre alla possibilità di conseguire vantaggi economici dalla conclusione di accordi di sponsorizzazione, con soggetti pubblici o privati.
L’art. 1, comma 143, della legge 13 luglio 2015, n. 107, c.d. “Buona Scuola”, ha previsto che:
“ai fini di incrementare l’autonomia contabile delle istituzioni scolastiche ed educative statali e di semplificare gli adempimenti amministrativi e contabili, il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca provvede, con proprio decreto, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, ad apportare le necessarie modifiche al regolamento di cui al decreto del Ministro della pubblica istruzione 1º febbraio 2001, n.44, provvedendo anche all’armonizzazione dei sistemi contabili e alla disciplina degli organi e dell’attività di revisione amministrativo-contabile dei convitti e degli educandati.
Coerentemente a tale previsione, il MIUR e il MEF hanno emanato il nuovo “Regolamento recante Istruzioni generali sulla gestione amministrativo-contabile delle Istituzioni scolastiche” (D.I. 129/2018), pubblicato in G.U. in data 16 novembre 2018.
Il Titolo I del citato Regolamento è dedicato, in particolare, alla gestione finanziaria, che viene rappresentata attraverso un processo articolato in 3 fasi principali:
- Programmazione
- Gestione
- Rendicontazione
La fase della programmazione si sostanzia nella predisposizione di un documento cardine:
- Il Programma Annuale (PA)
Il PA è il documento contabile attraverso il quale le Scuole, appunto, “programmano”, la gestione delle proprie risorse finanziarie.
Rappresenta la traduzione, in termini finanziari, delle attività e dei progetti così come definiti nel Piano triennale dell’offerta formativa ( PTOF) e, pertanto, deve essere coerente con le previsioni in esso contenute.
Il PTOF è il documento programmatico costitutivo dell’identità, culturale e progettuale, delle Istituzioni scolastiche: contiene, infatti, tutti i progetti e le attività che la scuola prevede di realizzare sulla base dei bisogni degli alunni e delle caratteristiche del territorio.
L’art. 5 del citato Regolamento disciplina modalità, tempistiche e attori coinvolti nel processo di elaborazione e approvazione del PA.
Come sopra evidenziato, l’art. 21, comma 5, della Legge n. 59 del ’97, ha previsto per le Scuole autonome una dotazione finanziaria essenziale, costituita dall’assegnazione dello Stato per il funzionamento amministrativo e didattico.
Tale dotazione finanziaria consente alle scuole di definire il Programma annuale e porre in essere le necessarie attività per acquisire beni e servizi da terzi ed erogare il servizio istruzione.
L’art. 1, comma 2, della Legge 107/2015, a sua volta, al fine di consentire una tempestiva redazione del PA, ha previsto che il MIUR, entro il 30 settembre provveda:
- ad erogare il fondo di funzionamento per la quota corrispondente al periodo compreso tra settembre/dicembre ( 4/12);
- a comunicare, in via preventiva, l’ulteriore risorsa finanziaria del fondo relativa al periodo compreso tra Gennaio/agosto ( 8/12). Tali risorse devono essere erogate entro il 28 febbraio.
Il Programma annuale è redatto, infatti, secondo il criterio finanziario della competenza (l’unità temporale di riferimento è l’esercizio finanziario che decorre dal 1° gennaio fino al 31 dicembre dello stesso anno).
Tali risorse, assegnate dallo Stato, sono utilizzate “senza altro vincolo di destinazione che quello prioritario per lo svolgimento delle attività di istruzione, di formazione e di orientamento proprie dell’istituzione interessata, come previste ed organizzate nel piano triennale dell’offerta formativa” (art. 2, comma 3, D.I. 129/18).
Il PA è predisposto dal Dirigente scolastico, con la collaborazione del D.S.G.A. per la parte economico-finanziaria, ed è proposto dalla Giunta esecutiva, unitamente ad una relazione illustrativa, entro il 30 novembre dell’anno precedente a quello di riferimento, al Consiglio d’istituto per l’approvazione.
Entro la stessa data del 30 novembre, il Programma annuale e la relazione illustrativa sono sottoposti ai revisori dei conti chiamati ad esprimere il parere di regolarità contabile.
I revisori dei conti rendono di regola il suddetto parere, entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello di riferimento.
La delibera di approvazione del programma annuale è adottata dal Consiglio d’istituto entro la stessa data, anche nel caso di mancata acquisizione del predetto parere.
In caso di parere non favorevole per rilevata mancanza di regolarità contabile, l’Istituzione scolastica tiene conto delle osservazioni formulate dai revisori dei conti e, in caso di mancato recepimento, fornisce adeguata motivazione.
Qualora il Consiglio d’Istituto non approvi il programma annuale entro la data del 31 dicembre, il Dirigente scolastico, al fine di garantire il funzionamento didattico e amministrativo generale e la prosecuzione dei progetti e delle attività, comunica all’Ufficio scolastico regionale competente l’avvio della c.d. gestione provvisoria, prevista dall’art. 6 del Regolamento.
La citata norma prevede che, l’Ufficio scolastico regionale debba nominare, entro i dieci giorni successivi alla ricezione della comunicazione, un commissario ad acta chiamato a provvedere all’approvazione del programma entro 15 giorni dalla nomina.
La gestione provvisoria è realizzata nel limite di 1/12 esimo degli stanziamenti di spesa definitivi del programma annuale, regolarmente approvato, relativo al precedente esercizio.
Al programma annuale è allegata una relazione illustrativa, che descrive dettagliatamente gli obiettivi da realizzare e la destinazione delle risorse in coerenza con le previsioni del P.T.O.F. ed espone sinteticamente i risultati della gestione in corso alla data di presentazione del programma medesimo, e quelli del precedente esercizio finanziario.
La relazione evidenzia, altresì, in modo specifico, le finalità e le voci di spesa cui vengono destinate le entrate derivanti dal contributo volontario delle famiglie, nonché quelle derivanti da erogazioni liberali, e quelli reperiti mediante sistemi di raccolta fondi o di adesione a piattaforme di finanziamento collettivo.
La fase di gestione evidenzia l’insieme delle operazioni (contabili e amministrative) necessarie per realizzare gli obiettivi programmati.
Ai sensi dell’art. 25, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 la gestione e la realizzazione del programma annuale spetta al Dirigente scolastico.
Tale fase si concretizza nella gestione delle entrate e delle spese ed è supportata da una serie di documenti contabili e, segnatamente:
- il Giornale di cassa, in cui si trascrivono tutte le operazioni di pagamento e di riscossione, nel giorno in cui sono emessi i relativi mandati e reversali.
- Registri dei partitari entrate e spese, in cui si aprono tanti conti quante sono le aggregazioni di entrate e spese e si annotano le operazioni di accertamento o di impegno e quelle di incasso e di pagamento.
- Inventario, in cui si iscrivono i beni che costituiscono il patrimonio delle Istituzioni scolastiche. I beni si iscrivono in differenti inventari, sulla base della specifica categoria d’appartenenza.
- Registro delle minute spese, nel quale si annotano i progetti/attività alle quali vengono imputate le spese da rimborsare al DSGA
- Registro del conto corrente postale, nel quale vengono riportati in ordine cronologico tutti i versamenti effettuati da alunni e genitori nel conto corrente postale e i girofondi da questo al conto corrente ordinario della Scuola.
Per sostenere e favorire la progettualità delle singole Scuole è prevista una gestione flessibile del Programma Annuale.
Tale flessibilità si concretizza nella possibilità di modificare il Programma Annuale nel corso dell’anno scolastico al quale si riferisce. Il processo si articola in due fasi distinte:
- 1) verifiche al Programma Annuale
- 2) modifiche al PA
La fase di verifica è volta a controllare, attraverso la misurazione e l’analisi degli scostamenti fra quanto previsto e l’effettivo andamento della gestione, il raggiungimento degli obiettivi prefissati.
La fase di modifica consiste nell’adeguamento delle risorse finanziarie all’andamento della gestione.
La verifica è effettuata sulla base di un’apposita relazione predisposta dal DS e dal D.S.G.A., che evidenzia anche le entrate accertate e la consistenza degli impegni assunti, nonché i pagamenti eseguiti.
L’art. 10 del Regolamento di contabilità prevede che il Consiglio d’istituto verifichi, almeno una volta durante l’esercizio finanziario, con apposita delibera di assestamento al programma annuale da adottarsi entro il 30 giugno, le disponibilità finanziarie dell’Istituto, nonché lo stato di attuazione del programma e le modifiche che si rendono eventualmente necessarie.
Ulteriori verifiche possono, comunque, essere disposte dal Dirigente scolastico.
Il Consiglio d’Istituto delibera, altresì, con decisione motivata, adottata su proposta della Giunta esecutiva o del dirigente scolastico, le variazioni del programma annuale, che si rendono eventualmente necessarie a garantire la realizzazione del medesimo programma in relazione anche all’andamento del funzionamento amministrativo e didattico generale e a quello attuativo dei singoli progetti.
Tuttavia, se le variazioni sono conseguenti a entrate finalizzate, queste sono disposte con decreto del dirigente scolastico, da trasmettere per conoscenza al Consiglio d’istituto.
Durante l’ultimo mese dell’esercizio finanziario programma, salvo casi eccezionali da motivare, non possono essere apportate variazioni.
Al termine di ogni esercizio finanziario ogni Istituzione scolastica è chiamata, infine, a rendicontare ossia, “dare conto” dell’attività di gestione e dell’effettivo utilizzo delle risorse.
La rendicontazione, quindi, rappresenta una fotografia del processo di attuazione del PA e consente una verifica ex post delle operazioni effettivamente compiute.
Tale fase si sostanzia nella definizione del Conto Consuntivo, disciplinato negli artt. 22 e 23 del D.I 129/2018.
Il Conto Consuntivo può essere definito come l’insieme di documenti predisposti ed elaborati al fine di rappresentare i risultati della gestione dell’Istituzione scolastica sia sotto il profilo della legittimità (gestione coerente con le norme dell’ordinamento giuridico) sia sotto quella dell’economicità (grado di raggiungimento di efficacia ed efficienza nell’uso delle risorse).
Si compone, nello specifico da due documenti principali e da 7 documenti ad esso allegati.
I due documenti principali sono:
- 1. Conto finanziario
- 2. Conto del patrimonio
Il conto Finanziario (Modello H), ricalca la struttura del PA ed espone, in forma sintetica:
- le entrate di competenza
accertate
- riscosse
- rimaste da riscuotere
- Le spese di competenza:
- impegnate
- pagate
- rimaste da pagare
Il Conto del Patrimonio ( Mod. K) indica la consistenza degli elementi patrimoniali attivi e passivi, all’inizio ed al termine dell’esercizio e le relative variazioni. Il totale complessivo dei crediti e dei debiti risultanti alla fine dell’esercizio.
L’art. 22 del Regolamento indica quali sono gli allegati e, segnatamente:
- l’elenco dei residui attivi e passivi (Mod. L).
Nell’elenco, per ciascun residuo, andrà indicato:
- • il nome del debitore o del creditore
- • la causale del debito o del credito
- • l’ammontare del debito o del credito
La situazione amministrativa, che evidenzia:
- • il fondo di cassa all’inizio ed alla chiusura dell’esercizio
- • le somme riscosse e quelle pagate, tanto in conto competenza quanto in conto residui, nonché il totale delle somme rimaste da riscuotere (residui attivi) e di quelle rimaste da pagare (residui passivi)
- • l’avanzo ed il disavanzo di amministrazione
Il prospetto delle spese per il personale e per i contratti d’opera.
In esso viene riportata:
- • la consistenza numerica del personale
- • la consistenza numerica dei contratti d’opera
- • l’entità complessiva della spesa e la sua articolazione
Il rendiconto delle singole attività e dei singoli progetti delle Istituzioni
- • Espone la situazione finanziaria completa delle entrate e delle spese (di competenza e in conto residui) di un progetto al momento della compilazione del prospetto
- • Consente il confronto tra le previsioni dell’anno finanziario e quanto effettivamente realizzato.
- Il rendiconto dell’eventuale azienda agraria o speciale
- Il rendiconto delle eventuali attività di vendita di beni e da servizi a favore di terzi
- Il rendiconto dell’eventuale convitto annesso
L’art. 23 del D.I. 129/2018 disciplina l’iter di elaborazione e approvazione del Conto Consuntivo.
La norma prevede che entro il 15 marzo dell’esercizio finanziario successivo a quello di riferimento, il DSGA predispone il Conto Consuntivo corredato dalla relazione illustrativa nella quale sono indicati l’andamento della gestione dell’Istituzione scolastica; i risultati conseguiti in relazione agli obiettivi programmati; le finalità e le voci di spesa cui sono stati destinati i fondi eventualmente acquisiti con il contributo volontario delle famiglie; quelli derivanti da erogazioni liberali e i fondi derivanti da donazioni, legati ed eredità.
Entro la stessa data, il Dirigente scolastico sottopone il documento all’esame dei Revisori dei conti che esprimono il proprio parere di regolarità amministrativo contabile, con apposita relazione, entro il 15 aprile.
Il Conto consuntivo e la relazione dei revisori sono, infine, trasmessi al Consiglio d’Istituto che lo approva entro il 30 aprile.
Il Conto consuntivo può essere approvato anche in difformità rispetto al parere espresso dai Revisori dei Conti.
In tale circostanza dovrà essere trasmesso, dal DS, entro il 10 giugno all’USR, unitamente agli allegati, al Programma annuale ed a una dettagliata relazione che “dia conto” dei motivi per i quali si è approvato in difformità.
Qualora, invece, il Conto Consuntivo non sia approvato dal Consiglio d’Istituto entro il 30 aprile, il DS, immediatamente, ne dà comunicazione ai Revisori dei conti ed all’USR il quale, entro 10 giorni dalla comunicazione del DS, nomina un commissario ad acta che provvede all’approvazione entro 15 giorni dalla nomina.
Entro i successivi 15 giorni dall’approvazione, il Conto Consuntivo deve essere pubblicato nel Portale unico dei dati della scuola e sul sito, sezione amministrazione trasparente.
Riflessioni conclusive sulla gestione finanziaria delle Istituzioni scolastiche autonome
Ogni istituzione scolastica, nel rispetto degli obiettivi e degli standard nazionali del sistema di istruzione, è chiamata a definire, progettare e a realizzare un’offerta formativa autonoma che rifletta “le esigenze del contesto culturale, sociale ed economico” della realtà locale di riferimento e che più precisamente tenga conto, valorizzando il pluralismo culturale e territoriale, delle diverse esigenze formative degli alunni concretamente rilevate, della necessità di garantire efficaci azioni di continuità e di orientamento, delle esigenze e delle attese espresse dalle famiglie, dagli enti locali, dai contesti sociali, culturali ed economici del territorio”
Ciascuna Istituzione è chiamata ad esprimere un’autonoma e distinta “identità culturale e progettuale”, corrispondente ai valori, alle vocazioni, agli interessi e ai bisogni specifici condivisi dalle persone appartenenti alla propria comunità di riferimento.
Tuttavia, non si può fare a meno di osservare come la “misura” di autonomia finanziaria e contabile riconosciuta, sinora, alle istituzioni scolastiche sia alquanto insufficiente per il raggiungimento di tali obiettivi.
L’inadeguatezza cronica delle assegnazioni statali, ordinarie e perequative, per il funzionamento amministrativo e didattico delle Scuole di tutti gli ordini e gradi è dovuta a una politica governativa assai miope e molto poco propensa a valorizzare le grandi potenzialità delle autonomie funzionali nel campo dell’istruzione.
Le risorse finanziarie stanziate ogni anno sono sempre più esigue e sono ripartite meccanicamente “dall’alto”, sulla base di parametri e criteri che, essendo imperniati (almeno con riferimento alle assegnazioni ordinarie) su elementi soltanto quantitativi, quali il numero degli studenti e il numero delle specifiche realtà scolastiche che costituiscono l’unità autonoma, non consentono di tenere conto del potenziale effettivo e del reale livello di intraprendenza di ciascuna scuola.
Mentre le risorse statali attribuite senza vincoli di destinazione sono piuttosto scarse e malamente distribuite, quelle derivanti da finanziamenti ulteriori, pubblici e privati, quand’anche cospicue generalmente non possono essere destinate in maniera autonoma dalle istituzioni scolastiche, trattandosi per lo più di risorse vincolate all’attuazione di iniziative o progetti specifici.
Quanto, poi, alla capacità delle istituzioni scolastiche di reperire risorse finanziarie mediante il conseguimento di entrate proprie, questa non deve essere sopravvalutata.
Sono, infatti, davvero poche – e si incontrano quasi esclusivamente nel secondo ciclo dell’istruzione – le scuole in grado di ricavare proventi dalla vendita di beni o servizi prodotti nell’esercizio di attività didattiche, o addirittura dallo sfruttamento di diritti d’autore.
Appare evidente, allora, lo squilibrio tra l’ampia “misura” di autonomia di offerta formativa, riconosciuta alle Scuole, da un lato e l’angusto spazio di autonomia finanziaria, dall’altro. In tal senso, l’autonomia deve considerarsi ancora “incompiuta”.
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